農地制度變遷：從平均地權到鼓勵流轉

　　農民獲得土地使用權,煥發(fā)了農民生產積極性,這種解釋有一定道理,但是不夠。真正的解釋是,盡管農民沒有獲得土地所有權,但農戶通過擁有土地的使用權可以建立自己的個體家庭農莊,從而成為農業(yè)企業(yè)家,這意味著他將擁有經營性收益和企業(yè)家報酬。農民所得不只是勞動的工資報酬(人民公社之下,社員只能獲得工分即勞動收入,其角色相當于公社的雇工),更為重要的是,農莊作為一種企業(yè)擁有剩余控制權和剩余索取權,農民自己支配生產剩余,這是很強的激勵。

　　在歷史上,農民租借土地,建立家庭農場,和自己去充當雇工而獲得勞動報酬,二者有著天壤之別?；蛑^,佃農也算農業(yè)企業(yè)家嗎?當然是。企業(yè)的辦公室是不是租過來的?辦公室或者工廠并不是自己的,并沒有所有權,只有使用權,但是工廠和企業(yè)是不是屬于他的呢?當然是的。作為企業(yè)主,就可以獲得企業(yè)家的報酬,就有剩余控制權和剩余索取權,獲得工資之外的收入。一般來說,50%的地租是按生產一季作物產量來算的,農民辛勤勞動,季交租,第二季通常就不需要交了;又如,在農田里面養(yǎng)殖稻花魚,鮮美的稻花魚也不需要給地主;在田埂上種蔬菜,等等,凡此都是在契約條文規(guī)定之外的收入,這就叫剩余索取權。因為擁有了契約規(guī)定之外的收入,所以佃農的收入和雇工的收入有著天壤之別。包產到戶之后,農民的積極性不僅體現(xiàn)在自己耕種的土地上,也體現(xiàn)在建立自己的家庭農莊、獲得企業(yè)家報酬和剩余索取權,還有風險收益[6]。這就是1980年代農業(yè)突飛猛進、恢復性增長的制度基礎。這一點似乎為人所忽視,未被系統(tǒng)揭示過。

　　三、平均地權無以維系,不可持續(xù)

　　平均地權是美好的理想,但初始狀態(tài)能不能長期保持均衡不變呢?

　　(一)均分:家庭析產與政府強制

　　平均地權實踐,微觀層面上在中國自古有之,那就是家庭“諸子均分制”。家庭田產、房宅、動產及債務,在各男丁之間平均分配。通常采取憑中簽訂契約,拈鬮而定其歸屬。但均分之后,第二代同樣的起點、同樣的血緣背景,也會出現(xiàn)不一樣的結果。分家獨立之后,兒子之間有能力大小之別,孫子之間也有能力大小之別,其核心家庭的規(guī)模與娘家的資源差別,以及機會的差別,使第二代、第三代之間的差異可能越來越大。董時進《兩戶人家》以文學形式現(xiàn)身說法,描述了一個家庭均分為兩戶人家及其下一代的發(fā)展差異。

　　第二代均分,很快出現(xiàn)不平均,第三代之間是否再通過一次均分來改變不平均的狀態(tài)?不會。如果那樣,就不會有動力去增加財富創(chuàng)造與積累,經濟社會將步步倒退。因此,通常只有兒子之間均分。或者說,只可能出現(xiàn)一次第二代之間的均分,而不會出現(xiàn)第三代之間的再次均分。“諸子均分制”保證了一個平等的起點,但并不追求結果的平等,事實上兒子之間通常是競賽式發(fā)展的。

　　一個家庭尚且如此,一個如何實現(xiàn)平均和保持平均狀態(tài)?當然更不可能,也不應該追求結果的或性的均等。如果希望縮小貧富差距,可以通過稅收與福利等手段調節(jié),而不應該求之于重新分配土地與財產。

　　次平均地權,因為是所有權,所以農民可以自由出賣、租佃、典當、抵押,地權平均狀態(tài)很快被改變了,又出現(xiàn)了新富農、佃富農[7]。不久,土地又集中到種田能手當中,這樣一來“平均地權”的初衷很快又被改變了。那怎么辦呢?土改時,毛澤東曾談到:“農民的平均主義,在分配土地以前是革命的,不要反對,但要反對分配土地以后的平均主義。平均分配土地一次不要緊,但不能常常分配下去。舊式富農實際上是要侵犯一些的,新式富農則不應侵犯。”[8](P78—79)

　　平均地權和當初實行土改最主要的目的就是讓勞動力與土地兩種生產要素得到更好的結合,一些農民沒有或缺少土地,通過平均地權讓他們得到土地耕種。然而平均地權之后,很快出現(xiàn)土地集中到種田能手當中的情況,這實際上就是通過地權市場實現(xiàn)土地與勞動力的優(yōu)化配置,提高土地產出。可是從表象上來看,平均的狀態(tài)很快又被改變了。如何確保初始的平均狀態(tài)不被改變呢?有什么樣的辦法呢?只有不允許土地交易,當然這就意味著土地權利被剝奪。

　　第二次在集體產權之下,使用權平均分配,農民不能買賣土地了,有沒有可能讓使用權的平均狀態(tài)一直保持下去呢?實際上這是難以維系的。

　　(二)初始平均狀態(tài)無以為繼

　　無論是所有權平均,還是使用權平均,都會遇到各種變量,沖擊和改變初始的平均狀態(tài)。

　　其一,婦女出嫁與地權分配的難題。娘家分地還是夫家分地?娘家分了土地,卻不能帶到夫家,因為分田通常是以家庭為單位按人口分配的;使用權平均還是在集體內部分配,夫家往往不是本村集體成員。如果是在夫家分地,那么,未婚女性怎么辦?離婚婦女怎么辦?

　　嫁入夫家分配土地份額,其前提是集體需要重新分配,也就意味著必須定期或不定期的均分。在這種制度下,不少年輕人提前(少數(shù)可能推遲)結婚與生育,以便趕上均分田地的時間,否則將有相當長一段時間的要素占有空檔,因而影響正?；橛?。事實上,現(xiàn)在越來越多的地區(qū)實行“增人不增地,減人不減地”,這意味著新婚婦女與新生兒將不會從集體那里分配到土地,除了繼承之外。

　　當農村女性常因婚姻事實等引起其在“娘家”和“婆家”之間的家庭成員身份變動時,其土地權益也隨之變得“不確定”甚至“消失”,制度沖突導致農村婦女土地權益易受損,而在當前12個省份開展的土地確權工作固化了婦女土地權益受損事實(1)。農地確權以來,婦聯(lián)委托農業(yè)部農研中心在固定觀察點所作的抽樣調查顯示,有30.4%的女性在土地承包經營權證上沒有登記姓名,有80.2%的女性在宅基地使用權證上沒有登記姓名(2)。傳統(tǒng)社會時期,嫁女有陪嫁的“奩田”,現(xiàn)在不能攜集體土地隨嫁。于是,農村索要高額陪嫁禮金,也是合乎邏輯的,相當于農地與宅基地等財產的補償。

　　其二,人口流動與遷移。當代中國農村人口流動越來越頻繁,長期或短期離開村集體。近20年來城市化與工業(yè)化快速推進,每年約1500萬農民進入城市或城鎮(zhèn)變成市民,或長期居住在城市與城鎮(zhèn)維生的農民工。他們不再以土地為生,卻擁有土地,這與“耕者有其田”是相悖的,也不符合土地與勞動力相結合的初衷。從大趨勢來說,讓農民變成市民,減少農民數(shù)量,是中國現(xiàn)代化不可逆轉的歷史進程。但是,每個人的偏好不一樣,每個人的選擇也是不一樣的,要想進行統(tǒng)一的安排,不讓農民自由選擇,或者還希望將農民終生束縛在土地上,無疑于緣木求魚。這一點,過去認識不清,在1950年代初制定中華人民共和國首部《憲法》,討論遷徙自由的時候,高層有人就認為農民就是農民,好好種地,不需要遷徙自由。

　　其三,家庭人口數(shù)量與構成的變化。婦女婚嫁、生育新生兒、老人離開人世,家庭成員的數(shù)量隨時在改變。不僅如此,勞動能力因家庭成員構成的變化而不同,男性未成年或年邁時,勞動能力弱,可能不足以耕種;壯年時,則又嫌土地不夠耕種。初始平均狀態(tài)隨時被打破。筆者實地調查有一個案例,1949年湖南土改,安化縣有一位14歲的蔣姓男孩,母親癱瘓,母子倆分到了兩份田約2畝,可是無力耕地;半年后母親病逝,男孩擁有兩份田,不得不出租,當然農民不會因為其出租土地而視之為剝削。鄰居家是1名壯漢,也分到1畝地,勞動力只得閑置;一年后娶了媳婦,生育了孩子,可一家三口仍只有1畝地。類似情形普遍存在。

　　此外,種田能力有大小,經營能力有差異,平均分配貌似公平,其實不然。土地不能集中到種田能手,導致生產效率低下。

　　面對這些改變初始狀態(tài)的變量,如何應對呢?

　　土地定期均分可以保證土地的平均,但會帶來土地零碎化、耕種成本上升、土地肥力下降等種種問題。重新分配通常要肥瘦搭配、遠近搭配。兩三次重分之后,各家庭擁有的承包地變得分散而零碎。在湖南安化山區(qū),向家4口人,不到5畝土地,分散在8處地方,耕種很不方便,生產成本高而效率低,干脆就放棄耕種,或免費交給他人去種,這就是耕地零碎化及其產生的生產效率低下等問題。另一方面,由于未來重分的預期,投資土地的未來收益得不到保障,沒有農民愿意投資工本于水土與肥力保持,地力得不到維護。平均地權的初衷———公平與效率都無法實現(xiàn)。

　　重新均分不可為繼,那么長期不變呢?林地就是30年不變,這樣的狀況會避免零碎化的現(xiàn)象,但也伴生其他問題。湖南安化某村兩戶人家,最初都是人均2畝林地,甲家原來有6口人,10年之后只有3口人,變成了人均4畝。乙家原來4口人,人均2畝時共有8畝地,10年之后姚家人口增加到8口,人均只剩下1畝地。如此人均4畝與1畝之差別,如不重新分配,很可能會變得更加嚴重不均。

　　無論定期重分還是30年不變,都會遇到改變初始平均狀態(tài)的種種變量而走向不公平、不平等與低效率。事實上,現(xiàn)在許多地方實行“增人不增地、減人不減地”,那就意味新生兒沒有土地,婦女出嫁到夫家沒有土地。相反,老人去世,土地份額仍在,可以傳給其下一代。這樣的政策會造成什么樣的后果呢?事實上的土地私有隨之產生,因為增加的人口沒有地,減少的人口仍然還有地,這不就是土地家庭私有嗎?事實上的交易已經廣泛存在,但從法律而言,這些交易仍是不合法的。唯其如此,其潛在的風險尤其是未來的問題,令人擔憂。此外,強化了重男輕女的傳統(tǒng)思想,因為婦女嫁入,再也無地可分。

　　四、土地流轉唯有依托地權市場

　　平均地權,或者說如何實現(xiàn)勞動力與土地以的方式相結合,多種“試驗”與探索付出了高昂的成本。從生產要素配置的角度來看,現(xiàn)在的改革只有利用市場機制,各種要素在流動與交易中才能實現(xiàn)。

　　以上所論平均地權的困境,只有在市場中才能尋求解決途徑。

　　,土地和勞動力資本的結合是一個動態(tài)的過程,土地配置只有通過市場來動態(tài)實現(xiàn)。以家庭勞動力構成的變化而論,清代江西有一個案例頗為典型:有一戶農家有4個兒子,孩子年幼時,沒有生產能力,沒有耕作能力,于是出典和出租土地。但10年之后,4個兒子都長成了彪形大漢,需要更多的土地耕種,此時就需要購買土地,或租佃土地,或承典土地,使得4個兒子的勞動力都能釋放。這就需要地權交易市場進行土地流轉,以保證土地與勞動力的結合。

　　第二,為什么當前鼓勵流轉,但農民意愿不如預期?中國制度遺產與歷史經驗值得借鑒。中國傳統(tǒng)經濟在18世紀之前長期領先于,中國曾以占7%~8%的耕地,養(yǎng)活了上1/4的人口,高峰時甚至接近1/3。這在短缺經濟時代是個奇跡,能夠養(yǎng)活這么多人口需要相應的土地產出。其根本原因是活躍的地權市場形成富有效率的資源配置[9](P197—198)。不同層次的土地權利(包括所有權、占有權、使用權)都能以明確的產權形態(tài)進入市場,形成租佃、押租、典、活賣、絕賣等多層次、多樣化的交易體系。農民可以根據自身不同的價格偏好,根據當期與遠期的需求,靈活選擇交易方式。同時,還可以形成回贖機制,以緩沖地權交割與土地集中[10]。由此可見,當前促進土地流轉,一是要進一步明晰土地產權;二是地權交易形式應多樣化。

　　第三,土地流轉的需求與趨勢,長期而言將會越來越強化。一是規(guī)?；洜I,土地集中到種田能手或農業(yè)公司中,將提高經濟效率,而且并不排斥農民從中獲得更多的收益。二是城市化,讓農民變?yōu)槭忻?這是中國現(xiàn)代化進程中不以人的意志為轉移的、不可逆的大趨勢。農民數(shù)量將減少,人均土地與資源增加,同時土地將流轉到效率的農莊或公司中。三是重新認識“耕者有其田”的內涵,通過土地流轉獲得土地耕種權或占有權,也是一種“耕者有其田”。因而,應該破除“唯所有權論”,破除靜止的平均主義,形成不同層面、不同時段的土地權利,且均可以單獨進入市場進行交易,實現(xiàn)動態(tài)的勞動力與土地相結合。

　　第四,市場化基礎上的農民自由選擇。每個農民每戶家庭有其不同的偏好、不同的需求,怎么可能由集體或政府作出讓所有農民都滿意的選擇呢?所以,只有讓農民個體或集體根據市場信號去選擇,通過市場來實現(xiàn)生產要素組合,也就是說,市場才是決定性的資源配置機制。

　　簡言之,從平均地權到鼓勵土地流轉,實際上就是從政府強制性分配走向市場配置資源的制度變遷。也可以說,是市場經濟制度在生產要素領域的深化。