農(nóng)地制度變遷：從平均地權(quán)到鼓勵流轉(zhuǎn)

　　摘要：平均地權(quán)是20世紀(jì)中國的主流思潮并付諸實(shí)踐,1950年代初實(shí)行土地所有權(quán)的平均,1980年代初實(shí)施土地使用權(quán)的平均。然而,在女性出嫁、家庭成員結(jié)構(gòu)變動、人口流動等變量的影響下,初始的平均狀態(tài)很快被打破;加之其他變量的影響,很難維持土地與勞動力的動態(tài)結(jié)合。21世紀(jì)轉(zhuǎn)向鼓勵土地流轉(zhuǎn),意味著農(nóng)地由政府分配轉(zhuǎn)向市場配置。

　　“平均地權(quán)”,自孫中山提出政治口號以來成為中國的主流思潮,并在20世紀(jì)中后期在范圍內(nèi)付諸實(shí)踐。1949—1952年的土地改革運(yùn)動是一次土地所有權(quán)平均的強(qiáng)制性變遷,1981年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是土地使用權(quán)的平均分配。從歷史的角度看,每一次都是急劇的制度變遷,甚至是人類歷史上未曾有過的土地產(chǎn)權(quán)大變革;從學(xué)術(shù)的角度看,平均初始狀態(tài)之后地權(quán)狀況如何變化,是極其難得的經(jīng)濟(jì)“實(shí)驗(yàn)”與研究素材,具有不可替代的價值。這也是本文的出發(fā)點(diǎn),盡管關(guān)于平均地權(quán)與每一次土地制度變革的成果很多,但貫通性的系統(tǒng)考察卻很有限。從現(xiàn)實(shí)來說,每次變革都引發(fā)廣泛的巨變,對中國社會經(jīng)濟(jì)、政治產(chǎn)生深刻的影響,不僅對當(dāng)前的土地制度改革提供借鑒與啟示,以把握改革的取向與基本思路,而且可以從變遷中總結(jié)中國特色的歷史內(nèi)涵,總體性把握中國社會、經(jīng)濟(jì)等各層面的變遷和特征。

　　一、土地所有權(quán)的平均:強(qiáng)制性制度變遷

　　平均地權(quán)是20世紀(jì)的主流思想,最初是由孫中山提出來的。“三民主義”之“民生主義”就是平均地權(quán)、節(jié)制資本,在當(dāng)時是一種全新的認(rèn)識。今天看來,孫中山三民主義著作更多的是感性的訴求,即便其“漲價歸公”的主張,就經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯來說,都存在困境。其基本判斷是中國土地集中嚴(yán)重,導(dǎo)致農(nóng)民破產(chǎn)流亡,甚至被視為近代中國經(jīng)濟(jì)衰敗的根本原因。近代土地集中在某些局部地區(qū)的確嚴(yán)重,加之農(nóng)民普遍貧窮,造成人們強(qiáng)烈的感覺與判斷。但發(fā)現(xiàn)表明,根據(jù)最為權(quán)威的1949—1952年土地改革的普查數(shù)據(jù),前10%的富有階層占有土地的比重,南方省份約在25%~35%之間[1],遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于70%~80%的社會觀感或政治宣示;而南方省份通常被認(rèn)為地權(quán)占有不均而較北方更為突出。實(shí)際上,造成近代中國經(jīng)濟(jì)落后的主要原因,相比地權(quán)分配不均更為突出的是長期戰(zhàn)亂、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型失敗等。

　　孫中山的口號停留于理想,如何推行平均地權(quán),缺乏一定實(shí)施路徑和政策。事實(shí)上,其悖論在于,既然承認(rèn)土地私有產(chǎn)權(quán),那么土地就應(yīng)該由其所有者支配,政府憑什么來平均分配呢?1924年國民黨次代表大會上,孫中山變“平均地權(quán)”的口號為“耕者有其田”。國民黨敗退臺灣之后,才實(shí)行了贖買式土地改革。

　　(一)土地改革運(yùn)動平分土地

　　中共初期在根據(jù)地實(shí)行打土豪分田地,抗日戰(zhàn)爭期間實(shí)行減租減息政策,后來則在解放區(qū)掀起了土地改革運(yùn)動。為動員農(nóng)民、爭取國共戰(zhàn)爭的勝利,1946年5月4日,中共中央作出《關(guān)于土地問題的指示》,以此為標(biāo)志,曾在抗戰(zhàn)時期實(shí)行的減租減息政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)“耕者有其田”為目標(biāo)的土地政策。一開始,土地改革主要是采取清算、開明地主獻(xiàn)田及征購地主土地等方式,1947年土地會議提出平分土地的口號之后,實(shí)際上是無償沒收地主土地分配給農(nóng)民。

　　1949—1952年的土改是一次的、自上而下的強(qiáng)制性變遷,也是一場轟轟烈烈的革命。那么,在此之前和之后土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了什么樣的變化呢?此前土地私人產(chǎn)權(quán)的觀念深入人心,普遍存在的土地交易契約表明,農(nóng)民可以在法律范圍內(nèi)對土地自主處置,包括買賣、租佃及其他各種形式的交易。土地交易契約也可以用于土地轉(zhuǎn)讓、交易,在經(jīng)濟(jì)利益方面的細(xì)節(jié)都在契約當(dāng)中作了規(guī)定。

　　在土改之后,土地所有制發(fā)生了什么樣的變化呢?在人們的印象當(dāng)中往往會有一種錯覺,革命先烈拋頭顱灑熱血,就是為了推翻土地私有制,通過土改建立土地集體所有制。事實(shí)上,土改之后,從1952—1957年,農(nóng)民擁有土地所有權(quán)證,可以對土地作自由處置,包括買賣,但土地所有制仍然是土地私人產(chǎn)權(quán)制度。革命的出發(fā)點(diǎn)就是通過土改讓農(nóng)民獲得土地財產(chǎn),要改變過去那種不平等的現(xiàn)象。1950年頒布實(shí)施的《中華人民共和國土地改革法》進(jìn)一步從法律層面保障了農(nóng)民的土地所有權(quán)。第三十條規(guī)定,“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證,并承認(rèn)一切土地所有者的自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。農(nóng)民在這些方面對土地?fù)碛泻屯粮闹耙粯拥淖杂商幹玫臋?quán)利。

　　1950年6月28日,中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》第三十條規(guī)定,“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證”;11月10日,政務(wù)院第十八次政務(wù)會議通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》第十七條“城市郊區(qū)土地改革完成后,對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證保障其土地所有權(quán)”之規(guī)定由人民政府頒發(fā);11月25日,內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》明確,土地改革完成后,不論農(nóng)民新分的土地及原有土地和房屋,一律頒發(fā)《土地房產(chǎn)所有證》。土地房產(chǎn)所有證是以戶為單位填發(fā)的,以表明此項土地房產(chǎn)為該戶成員所共有。土地房產(chǎn)所有證有三聯(lián),聯(lián)為家庭存有,第二聯(lián)為“縣存”,第三聯(lián)為“村存”。

　　1954年9月20日,屆人民代表大會次會議通過《中華人民共和國憲法》,規(guī)定“依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”。這是新中國人民政權(quán)向全中國人民也是向全人民的莊嚴(yán)政治承諾與宣示。平均地權(quán)是從蘇區(qū)到解放區(qū)的嘗試,再到解放后逐步覆蓋。這是長期革命的政治、經(jīng)濟(jì)成果,土改本身也是通過暴力革命來實(shí)現(xiàn)的。地主的土地和所有財產(chǎn),被強(qiáng)制性沒收,重新平分。舊社會的土地交易契約、土地產(chǎn)權(quán)證都被燒毀。期間所發(fā)生的鎮(zhèn)壓與血腥行為,如興縣被斗死亡2024人,既有地主,也有相當(dāng)數(shù)量的富農(nóng)中農(nóng),甚至貧雇農(nóng)。暴力在當(dāng)時秉承的是革命倫理,“各地均提出要防止和平分地的傾向,對地主這種自動交出土地的態(tài)度,應(yīng)采取明確的拒絕方針”;因?yàn)?ldquo;不經(jīng)清算斗爭,地主和農(nóng)民間的階級仇恨不會明顯,農(nóng)民階級覺悟不會提高”[2](P184)。暴力是時代的產(chǎn)物,這無須粉飾,但卻不能以今日的市場倫理來加以評判。

　　平均地權(quán)應(yīng)該說是人民的基本共識。一位西南聯(lián)大畢業(yè)的學(xué)界前輩,一方面他家的土地被平分了,那時候的教授家里通常土地不少;另一方面,他自己也參加了另一個縣的土改工作小組。他談到,內(nèi)心難免有些矛盾和沖突,但是想到這將是一種美好的革命,就義無反顧地專心做好土改工作。當(dāng)時公開反對土改的絕少,其中一個就是康奈爾大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士董時進(jìn)教授。1948年4月12日,《中國土地法大綱》發(fā)布半年后,《大公報》(上海版)刊登了“土地問題”座談會紀(jì)要。董時進(jìn)個發(fā)言,反對土改,其根據(jù)是:中國土地問題不嚴(yán)重,中國鄉(xiāng)村貧富差別沒有城市嚴(yán)重,中國土地分配不平均沒有其他嚴(yán)重;中國的土地不是分配不均,而是人口太多,土地太少,農(nóng)村勞力大量剩余。與會19人中多數(shù)人主張政府以債券收購?fù)恋?3人支持中共的土改政策;3人支持走土地集體化道路;無一人支持董時進(jìn)的意見[3]。解放初,董時進(jìn)上書毛澤東,力陳停止土改[4]:

　　地主富農(nóng)之所以成為地主富農(nóng),除少數(shù)特殊情形外,大多是因?yàn)樗麄兊哪芰^強(qiáng),工作較勤,花費(fèi)較省。雖有不少是由于其祖若父的積蓄,然而自身由貧農(nóng)起家者亦很多。即使是由于其祖若父的積蓄,亦必須其自身健全,否則必然衰敗。這即是說,地主富農(nóng)多半是社會上的分子,是促社會進(jìn)步的動力,是所應(yīng)保護(hù)和獎勵的。但這絕不是說,貧農(nóng)都是低劣的分子,因?yàn)樵趹?zhàn)禍綿亙,百業(yè)不振的情況之下,多數(shù)人都沒有改善他們境遇的機(jī)會。但是,無論哪一個貧農(nóng)都沒有不愿意成為地主或富農(nóng)的,若說他們之所以沒有成為地主或富農(nóng),乃是因?yàn)樗麄兊牡赖绿貏e高尚,不愿意剝削他人,則決不足信。當(dāng)然應(yīng)該幫助這些貧農(nóng)去改善他們的境遇,但幫助他們的正當(dāng)辦法,是在和平恢復(fù)之后,努力發(fā)展生產(chǎn)建設(shè),多創(chuàng)造就業(yè)的機(jī)會,使大家都有工作,能夠賺到豐富的進(jìn)款,而不是分給很少幾畝土地,把他們羈縻在小塊的土地上面,使他們繼續(xù)留在農(nóng)人已嫌太多的農(nóng)村里面討生活。他們耕種那樣小的一塊土地,終年勞苦的結(jié)果除去了糧稅及各項開支以后,根本還是不夠維持的生活。

　　董時進(jìn)認(rèn)為,當(dāng)時毛澤東正好去蘇聯(lián),可能沒有看到他的報告。他被認(rèn)為,因?yàn)檗r(nóng)民就是靠拼命地努力獲得更多的土地,成為富裕農(nóng)民,使自己的生活變得更美好的,也就是讓土地配置到勞動能手之中,才能提高土地生產(chǎn)效率,社會經(jīng)濟(jì)才有發(fā)展的可能性。相反,如果積累了土地和財富之后,就把它平均分配掉,誰還會增加土地投入?土地產(chǎn)出與生產(chǎn)力不會增加,社會經(jīng)濟(jì)就不會有發(fā)展。但在當(dāng)時高漲的革命熱潮之下,董時進(jìn)的卓識與遠(yuǎn)見被淹沒在革命的洪流中。

　　(二)集體化突進(jìn)

　　個體農(nóng)民通常一家五口,個體化的經(jīng)營,規(guī)模太小,風(fēng)險承擔(dān)能力很小,通過實(shí)行互助組和合作社可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營,推動經(jīng)濟(jì)效率的提高。盡管建立互助組、合作社、集體化的初衷是為了讓農(nóng)民生產(chǎn)、經(jīng)營效率得到提高,但在極“左”思潮之下出現(xiàn)了扭曲。,加入合作社基本上是強(qiáng)制性的,有的農(nóng)民不愿意,但也必須加入,土地使用權(quán)歸集體,但土地所有者沒有選擇權(quán),當(dāng)然只能是強(qiáng)制性的。而且從初級社、合作社到高級社再到1958年的人民公社,在短短的一兩年之內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了集體化,這就是所謂的“大躍進(jìn)”。原來土改實(shí)現(xiàn)的農(nóng)民土地所有權(quán)就被改變?yōu)榇迕窦w土地所有制。第二,合作社沒有退出機(jī)制,這又是一種強(qiáng)制,農(nóng)民沒有選擇的權(quán)力[5]。

　　通過集體化和合作化,土地使用權(quán)收歸集體,進(jìn)而土地所有權(quán)收歸集體。1956年6月30日,屆人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條規(guī)定,入社的農(nóng)民必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有。也就是說,個人不再擁有土地所有權(quán)。此時,距1954年憲法頒布還不到兩年時間。1962年9月27日,中共八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱《六十條》)規(guī)定,生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等(1),一律不準(zhǔn)出租和買賣。中共十一屆三中全會后,對這一系列極“左”思潮進(jìn)行了嚴(yán)肅、徹底的反思,執(zhí)政黨的正式文件中否定了大躍進(jìn)和人民公社。

　　如果1958年人民公社標(biāo)志著集體所有制的實(shí)現(xiàn)時間,那么《憲法》是什么時候追認(rèn)的呢?直到1975年頒布中華人民共和國第二部《憲法》。但該憲法深深地打上了“文化大革命”的烙印,極“左”傾向十分嚴(yán)重。1978年、1982年又相繼作了大規(guī)模的修改。有人認(rèn)為這表明從1957年到1975年將近20年間,集體土地所有制、農(nóng)村集體化是沒有被憲法所認(rèn)可的。但我們認(rèn)為,盡管土地村民集體所有制“出身”于左傾政策,但已經(jīng)變成了歷史既成事實(shí),不應(yīng)該由此否認(rèn)現(xiàn)在的集體所有制。不過,從它的產(chǎn)生歷史、背景和演變的角度來看,回顧歷史就可以澄清很多的認(rèn)識誤區(qū)和成見。

　　二、使用權(quán)的平均:家庭農(nóng)莊的活力

　　在人民公社制度下,農(nóng)民對土地的權(quán)利是什么呢?繼使用權(quán)歸集體后,所有權(quán)也歸集體了。勞動都是集體統(tǒng)一組織的,哨子一吹或者鑼鼓一響,農(nóng)民到田間進(jìn)行集體勞動。集體勞動缺乏激勵機(jī)制,很多搭便車的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。同時,農(nóng)民沒有土地這一最重要的財產(chǎn),也就沒有了生產(chǎn)積極性。以至于到“文化大革命”后期中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一度瀕臨崩潰。

　　1981年,實(shí)行包產(chǎn)到戶,也就是把集體土地的使用權(quán)分給農(nóng)民實(shí)行個體家庭經(jīng)營。但是那個時候“包產(chǎn)到戶”是一個非?？膳碌囊庾R形態(tài)禁區(qū)。安徽小崗村的農(nóng)民寫血書按手印把土地分到各家各戶;如果有人被抓走,其他人應(yīng)對其家人給予照顧。杜潤明了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這樣一個冗長的名字來替代事實(shí)上的包產(chǎn)到戶,從而繞開了意識形態(tài)之爭,幸運(yùn)的是也使后來的改革繞開了使用權(quán)的法律界定。人民公社集體勞動,許多農(nóng)民吃不飽去逃荒要飯,一旦包產(chǎn)到各家各戶,就解決了饑荒問題,所謂“集體勞動去逃荒,包產(chǎn)到戶有余糧”。一個制度變遷,當(dāng)年就收到了立竿見影的成效,這在歷史上是很少有過的。