農(nóng)村土地征收過程中存在的法律問題及規(guī)制

 　　要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的征收糾紛越來越多。由于農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的特點(diǎn)，且缺乏統(tǒng)一的具體明確的農(nóng)村土地征收的法律依據(jù)，農(nóng)村土地的征收面臨巨大的困難。隨著居民戶籍制度改革的實(shí)施，為農(nóng)村土地的征收提供了契機(jī)。筆者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化大背景下，對(duì)于農(nóng)村土地的征收，和地方應(yīng)完善相關(guān)的農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)，建立合理的征收補(bǔ)償機(jī)制，完善相關(guān)的征收補(bǔ)償程序，健全相應(yīng)的社會(huì)保障制度和糾紛解決機(jī)制。

 

　　　關(guān)鍵詞 征收，補(bǔ)償機(jī)制，征收程序，社會(huì)保障，糾紛解決

 

　　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村土地被征收。由于我國(guó)法律對(duì)征收土地適用的是補(bǔ)償機(jī)制，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較低，無法保障失地和失房農(nóng)民的基本生活，我國(guó)的農(nóng)村土地的征收亟需變革。

 

　　一、農(nóng)村土地征收的現(xiàn)狀

 

　　　（一）農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

 

　　征收是指征收主體為了公共利益的需要，以行政手段取得集體、個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男姓袨?。我?guó)的征收法律制度是以《憲法》為指導(dǎo)，具體以《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)所構(gòu)建。

 

　　　1、憲法

 

　　　憲法以根本法的形式明確了對(duì)土地實(shí)行征收或征用的目的只能是為了公共利益的需要，并確定了土地征收或征用適用的是補(bǔ)償機(jī)制。

 

　　2、土地管理法、物權(quán)法

 

　　《土地管理法》和《物權(quán)法》重申了土地的征收或征用必須是為了公共利益的需要。其中《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》明確了土地征收的基本程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《物權(quán)法》對(duì)土地的征收進(jìn)行了補(bǔ)充，明確了征收集體土地的，必須安排失地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

 

　　3、征用土地公告辦法

 

　　　我國(guó)并沒有專門的土地征收法律法規(guī)或部門規(guī)章，對(duì)于農(nóng)村土地征收主要分布在土地管理法及其實(shí)施條例中，而《征用土地公告辦法》明確了農(nóng)村土地征收公告的具體規(guī)定。

 

　　（二）征收和補(bǔ)償安置程序現(xiàn)狀

 

　　　根據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例和相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償安置程序如下：

 

　　1、批準(zhǔn)程序

 

　　　根據(jù)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定，征收土地的，應(yīng)當(dāng)按照法律程序進(jìn)行審批。審批主要分為兩種，一種是國(guó)務(wù)院的審批，如基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的；一種是省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，除應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院審批的外，均由省級(jí)人民政府審批。

 

　　　2、征地公告程序

 

　　　根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地審批后，由縣級(jí)以上人民政府組織公告并實(shí)施。公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號(hào)、時(shí)間和用途，被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人口安置途徑；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。公告的地址必須在被征收土地所在地的村、組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行。

 

　　3、征地補(bǔ)償、安置程序

 

　　　根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，一旦征地被審批后，市縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置程序。具體程序?yàn)閿M定方案→予以公告→聽取意見→報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)→組織實(shí)施。

 

　　對(duì)補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，進(jìn)入爭(zhēng)議程序，具體為有爭(zhēng)議→縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)→協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。

 

　　　4、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

 

　　　征收土地的費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，由于農(nóng)村土地的所有權(quán)人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民只具有使用權(quán)，因此土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)由土地的使用權(quán)人即農(nóng)民所有。

 

　?。?）征收耕地

 

　　　征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該地前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)以需安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)為基數(shù)乘以該地前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，不得超過15倍；地上附著物和青苗的補(bǔ)償由省級(jí)政府規(guī)定。

 

　　?。?）征收其他土地

 

　　　征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。由省級(jí)政府參照耕地標(biāo)準(zhǔn)制定。

 

　?。?）征收城市郊區(qū)的菜地

 

　　　用地單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)金

 

　　二、農(nóng)村土地和房屋征收存在的問題

 

　　　由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地和房屋征收規(guī)定，關(guān)于農(nóng)村土地和房屋的征收的規(guī)定主要存在于憲法、土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、國(guó)土資源聽證辦法、征用土地公告辦法和關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見等法律法規(guī)及部門規(guī)章之中，但這些規(guī)定存在著很多不合理的地方，如公共利益的界定，補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、征地程序等。

 

　?。ㄒ唬┓蓻]有界定公共利益的范圍

 

　　　根據(jù)我國(guó)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，征收土地或房屋必須是為了公共利益，但是我國(guó)法律法規(guī)并沒有明確公共利益的范圍。一般認(rèn)為公共利益僅指能為公民提供公共服務(wù)的利益，但實(shí)際生活中，公共利益的范圍被無限的擴(kuò)大，因?yàn)橹灰婕罢魇胀恋鼗蚍课?，就必須只能是為了公共利益，而地方政府為了賣地就必須進(jìn)行土地或房屋征收，一旦作為商業(yè)性質(zhì)的土地或房屋征收就必然會(huì)擴(kuò)大了公共利益的范圍，但被征收人卻不能對(duì)是否為公共利益而進(jìn)行的征收提出異議。因?yàn)檎疄榱怂^的公共利益進(jìn)行的征收是一種抽象的行政行為。所以，在實(shí)際生活中，由于法律關(guān)于公共利益界定的缺乏，導(dǎo)致了大量的土地和房屋征收糾紛的存在。

 

　　（二）征收補(bǔ)償機(jī)制不合理

 

　　　從憲法、土地管理法再到物權(quán)法，均確定了我國(guó)的土地和房屋征收適用的是補(bǔ)償機(jī)制，而且是適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償原則，與美國(guó)的公平補(bǔ)償原則和日本的公正補(bǔ)償原則相區(qū)別，這是由征收是為了公共利益所決定的。即使法律確定的是征地補(bǔ)償機(jī)制，但也存在周多的不合理。

 

　　1、征收補(bǔ)償范圍過窄

 

　　　征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷽Q定了補(bǔ)償?shù)膹V度，我國(guó)土地管理法規(guī)定了征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)是支付給土地的所有者即集體經(jīng)濟(jì)組織的，真正的土地使用權(quán)人僅能獲得安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，該部分費(fèi)用也只是與土地使用權(quán)直接相關(guān)的一部分損失，即補(bǔ)償?shù)氖侵苯訐p失。對(duì)于失地農(nóng)民所失去的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民的擇業(yè)成本等其他相關(guān)的間接損失，法律明確了不予補(bǔ)償。現(xiàn)有的補(bǔ)償范圍過窄，與與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)發(fā)展觀所違背，也與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化不相符，嚴(yán)重侵害了被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

 

　　2、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

 

　　　根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收土地的，按土地的原用途給予補(bǔ)償，不僅沒有考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值和被征收土地將來的土地用途及其收益，也沒有考慮失地農(nóng)民的間接損失。既沒有考慮土地的現(xiàn)有用途，也沒有考慮日益上漲的居民生產(chǎn)生活成本。根據(jù)法律規(guī)定，被征地農(nóng)民獲得的僅是地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，且并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且賦予了省級(jí)政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)，雖然明確了為被征地前三年產(chǎn)值的6-10倍，但該補(bǔ)償費(fèi)是歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而并非農(nóng)民個(gè)人享有；對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，除非不接受安置才由被征地農(nóng)民所有。按被征地的產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降低了被征地的土地價(jià)值。在我國(guó)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化、社會(huì)保障體系不完善的特殊國(guó)情下，現(xiàn)有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，無法保障被征地農(nóng)民的后顧之憂。