農(nóng)村土地征收過程中存在的法律問題及規(guī)制

 　　要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的征收糾紛越來越多。由于農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的特點(diǎn)，且缺乏統(tǒng)一的具體明確的農(nóng)村土地征收的法律依據(jù)，農(nóng)村土地的征收面臨巨大的困難。隨著居民戶籍制度改革的實施，為農(nóng)村土地的征收提供了契機(jī)。筆者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化大背景下，對于農(nóng)村土地的征收，和地方應(yīng)完善相關(guān)的農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)，建立合理的征收補(bǔ)償機(jī)制，完善相關(guān)的征收補(bǔ)償程序，健全相應(yīng)的社會保障制度和糾紛解決機(jī)制。

 

　　　關(guān)鍵詞 征收，補(bǔ)償機(jī)制，征收程序，社會保障，糾紛解決

 

　　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村土地被征收。由于我國法律對征收土地適用的是補(bǔ)償機(jī)制，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較低，無法保障失地和失房農(nóng)民的基本生活，我國的農(nóng)村土地的征收亟需變革。

 

　　一、農(nóng)村土地征收的現(xiàn)狀

 

　　?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

 

　　征收是指征收主體為了公共利益的需要，以行政手段取得集體、個人的財產(chǎn)所有權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｎ覈恼魇辗芍贫仁且浴稇椃ā窞橹笇?dǎo)，具體以《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)所構(gòu)建。

 

　　　1、憲法

 

　　　憲法以根本法的形式明確了對土地實行征收或征用的目的只能是為了公共利益的需要，并確定了土地征收或征用適用的是補(bǔ)償機(jī)制。

 

　　2、土地管理法、物權(quán)法

 

　　《土地管理法》和《物權(quán)法》重申了土地的征收或征用必須是為了公共利益的需要。其中《土地管理法》和《土地管理法實施條例》明確了土地征收的基本程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《物權(quán)法》對土地的征收進(jìn)行了補(bǔ)充，明確了征收集體土地的，必須安排失地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

 

　　3、征用土地公告辦法

 

　　　我國并沒有專門的土地征收法律法規(guī)或部門規(guī)章，對于農(nóng)村土地征收主要分布在土地管理法及其實施條例中，而《征用土地公告辦法》明確了農(nóng)村土地征收公告的具體規(guī)定。

 

　?。ǘ┱魇蘸脱a(bǔ)償安置程序現(xiàn)狀

 

　　　根據(jù)《土地管理法》及其實施條例和相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償安置程序如下：

 

　　1、批準(zhǔn)程序

 

　　　根據(jù)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定，征收土地的，應(yīng)當(dāng)按照法律程序進(jìn)行審批。審批主要分為兩種，一種是國務(wù)院的審批，如基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的；一種是省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，除應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院審批的外，均由省級人民政府審批。

 

　　　2、征地公告程序

 

　　　根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地審批后，由縣級以上人民政府組織公告并實施。公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號、時間和用途，被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人口安置途徑；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。公告的地址必須在被征收土地所在地的村、組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行。

 

　　3、征地補(bǔ)償、安置程序

 

　　　根據(jù)《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，一旦征地被審批后，市縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置程序。具體程序為擬定方案→予以公告→聽取意見→報請批準(zhǔn)→組織實施。

 

　　對補(bǔ)償有爭議的，進(jìn)入爭議程序，具體為有爭議→縣級以上政府協(xié)調(diào)→協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。

 

　　　4、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

 

　　　征收土地的費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，由于農(nóng)村土地的所有權(quán)人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民只具有使用權(quán)，因此土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)由土地的使用權(quán)人即農(nóng)民所有。

 

　?。?）征收耕地

 

　　　征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該地前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)以需安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)為基數(shù)乘以該地前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，不得超過15倍；地上附著物和青苗的補(bǔ)償由省級政府規(guī)定。

 

　　?。?）征收其他土地

 

　　　征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。由省級政府參照耕地標(biāo)準(zhǔn)制定。

 

　?。?）征收城市郊區(qū)的菜地

 

　　　用地單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)金

 

　　二、農(nóng)村土地和房屋征收存在的問題

 

　　　由于我國缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地和房屋征收規(guī)定，關(guān)于農(nóng)村土地和房屋的征收的規(guī)定主要存在于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、國土資源聽證辦法、征用土地公告辦法和關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見等法律法規(guī)及部門規(guī)章之中，但這些規(guī)定存在著很多不合理的地方，如公共利益的界定，補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、征地程序等。

 

　?。ㄒ唬┓蓻]有界定公共利益的范圍

 

　　　根據(jù)我國憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，征收土地或房屋必須是為了公共利益，但是我國法律法規(guī)并沒有明確公共利益的范圍。一般認(rèn)為公共利益僅指能為公民提供公共服務(wù)的利益，但實際生活中，公共利益的范圍被無限的擴(kuò)大，因為只要涉及征收土地或房屋，就必須只能是為了公共利益，而地方政府為了賣地就必須進(jìn)行土地或房屋征收，一旦作為商業(yè)性質(zhì)的土地或房屋征收就必然會擴(kuò)大了公共利益的范圍，但被征收人卻不能對是否為公共利益而進(jìn)行的征收提出異議。因為政府為了所謂的公共利益進(jìn)行的征收是一種抽象的行政行為。所以，在實際生活中，由于法律關(guān)于公共利益界定的缺乏，導(dǎo)致了大量的土地和房屋征收糾紛的存在。

 

　　（二）征收補(bǔ)償機(jī)制不合理

 

　　　從憲法、土地管理法再到物權(quán)法，均確定了我國的土地和房屋征收適用的是補(bǔ)償機(jī)制，而且是適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償原則，與美國的公平補(bǔ)償原則和日本的公正補(bǔ)償原則相區(qū)別，這是由征收是為了公共利益所決定的。即使法律確定的是征地補(bǔ)償機(jī)制，但也存在周多的不合理。

 

　　1、征收補(bǔ)償范圍過窄

 

　　　征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷽Q定了補(bǔ)償?shù)膹V度，我國土地管理法規(guī)定了征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。對于土地補(bǔ)償費(fèi)是支付給土地的所有者即集體經(jīng)濟(jì)組織的，真正的土地使用權(quán)人僅能獲得安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，該部分費(fèi)用也只是與土地使用權(quán)直接相關(guān)的一部分損失，即補(bǔ)償?shù)氖侵苯訐p失。對于失地農(nóng)民所失去的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民的擇業(yè)成本等其他相關(guān)的間接損失，法律明確了不予補(bǔ)償?，F(xiàn)有的補(bǔ)償范圍過窄，與與時俱進(jìn)的科學(xué)發(fā)展觀所違背，也與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化不相符，嚴(yán)重侵害了被征地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

 

　　2、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

 

　　　根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收土地的，按土地的原用途給予補(bǔ)償，不僅沒有考慮土地的市場價值和被征收土地將來的土地用途及其收益，也沒有考慮失地農(nóng)民的間接損失。既沒有考慮土地的現(xiàn)有用途，也沒有考慮日益上漲的居民生產(chǎn)生活成本。根據(jù)法律規(guī)定，被征地農(nóng)民獲得的僅是地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，且并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且賦予了省級政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；對于土地補(bǔ)償費(fèi)，雖然明確了為被征地前三年產(chǎn)值的6-10倍，但該補(bǔ)償費(fèi)是歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而并非農(nóng)民個人享有；對于安置補(bǔ)助費(fèi)，除非不接受安置才由被征地農(nóng)民所有。按被征地的產(chǎn)值倍數(shù)計算補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降低了被征地的土地價值。在我國村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化、社會保障體系不完善的特殊國情下，現(xiàn)有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，無法保障被征地農(nóng)民的后顧之憂。