（紀念改革開放40周年）孫超：科學立法促振興 良法善治利長遠 ——回顧我國農(nóng)業(yè)機械化法制建設(shè)40年輝煌歷程

　　二、農(nóng)機化法制體系的框架內(nèi)容

　　目前，我國建立了以法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以部門規(guī)章為主干，輔之以地方性法規(guī)，多層次、的農(nóng)機化法制體系。農(nóng)機化領(lǐng)域已有法律1部、行政法規(guī)1部、部門規(guī)章8部，省級地方性法規(guī)60余部，為推動農(nóng)機化持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

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　　《農(nóng)業(yè)機械化促進法》是我國首部專門促進農(nóng)業(yè)機械化的法律，是一部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟類法律，也是我國農(nóng)機化的“基本法”。《促進法》為什么被稱為農(nóng)機化的“基本法”？從立法背景看：《促進法》重在解決農(nóng)機化扶持政策不均衡、不穩(wěn)定，農(nóng)機化制度規(guī)定不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題，通過立法，確立了促進農(nóng)機化發(fā)展的制度體系，為制定其他農(nóng)機化政策法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。從主要內(nèi)容看：《促進法》圍繞提高農(nóng)機化水平、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從農(nóng)機科研開發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、社會化服務(wù)和扶持措施等方面作了明確規(guī)定，涵蓋了農(nóng)機化發(fā)展的各個方面。從實施效果看：《促進法》在規(guī)范引導(dǎo)和促進保障農(nóng)機化發(fā)展方面作用巨大，廣泛調(diào)動了政府、企業(yè)、農(nóng)民等主體發(fā)展農(nóng)機化的積極性，農(nóng)機裝備總量、作業(yè)水平、社會化服務(wù)和農(nóng)機工業(yè)發(fā)展之快前所未有，為提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

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　　隨著農(nóng)業(yè)機械及其操作人員數(shù)量的不斷增多，農(nóng)機使用問題愈發(fā)嚴峻，監(jiān)管責任不明晰、管理措施不完善、制度不落實的現(xiàn)象較為突出。《農(nóng)業(yè)機械監(jiān)督管理條例》旨在預(yù)防和減少農(nóng)機事故，保障人民生命和財產(chǎn)，建立了涵蓋農(nóng)機生產(chǎn)、銷售、使用、維修、服務(wù)等全流程的監(jiān)管體系，規(guī)定了農(nóng)機、工商、質(zhì)檢等監(jiān)管部門和農(nóng)機生產(chǎn)者、銷售者、使用者、維修者等從業(yè)主體的權(quán)利和義務(wù)，確立了事故報送、監(jiān)督檢查、違規(guī)處罰等執(zhí)法規(guī)范，為依法規(guī)范開展農(nóng)機監(jiān)管奠定了法規(guī)基礎(chǔ)?！稐l例》出臺后，農(nóng)機生產(chǎn)形勢明顯好轉(zhuǎn)，事故起數(shù)、死亡人數(shù)等指標逐年下降，有效維護了人民群眾的生命健康和財產(chǎn)。

　?。ㄈ┎块T規(guī)章

　　以農(nóng)機化法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，農(nóng)機化領(lǐng)域逐步制定了涵蓋科研開發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、監(jiān)管、社會化服務(wù)等方面的部門規(guī)章，為促進農(nóng)機化發(fā)展明確了具體措施。在監(jiān)管方面，《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證管理規(guī)定》《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》建立了拖拉機和聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)伺谱C的審批管理制度，規(guī)定了影響的產(chǎn)品要求和人員條件，規(guī)范了業(yè)務(wù)流程和便民措施，《農(nóng)業(yè)機械事故處理辦法》規(guī)范了農(nóng)機事故報告和處置程序。在推廣使用方面，《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定辦法》確立了通過試驗鑒定評價農(nóng)機是否適用的制度體系，《聯(lián)合收割機跨區(qū)作業(yè)管理辦法》建立了聯(lián)合收割機開展社會化跨區(qū)作業(yè)的服務(wù)保障措施，發(fā)揮了良好的社會效益。在質(zhì)量保障方面，《農(nóng)業(yè)機械維修管理規(guī)定》明確了農(nóng)機維修業(yè)務(wù)的主體資格條件，規(guī)定了農(nóng)機維修經(jīng)營活動的監(jiān)管措施，《農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量調(diào)查辦法》建立了對特定農(nóng)機產(chǎn)品質(zhì)量狀況進行監(jiān)督調(diào)查的常態(tài)化制度。此外，《農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品修理、更換、退貨責任規(guī)定》對農(nóng)機生產(chǎn)者、銷售者、修理者的三包責任義務(wù)及其監(jiān)督管理進行了規(guī)定，有效維護了農(nóng)民等主體的合法權(quán)益。

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　　在法律和行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地結(jié)合實際積極出臺并完善農(nóng)機化地方性法規(guī)，將本地促進農(nóng)機化發(fā)展的政策措施納入法制化軌道。目前，在省級地區(qū)中，有13個地區(qū)出臺了農(nóng)機化促進條例，30個地區(qū)出臺了農(nóng)機監(jiān)督管理條例，另有20余部其他規(guī)范農(nóng)機化發(fā)展的地方性法規(guī)。

　　為適應(yīng)依法促進農(nóng)機化發(fā)展的新形勢，湖北、內(nèi)蒙古、廣西等地在農(nóng)機管理條例基礎(chǔ)上，出臺了農(nóng)機化促進條例。為應(yīng)對大氣污染防治的新要求，《北京市農(nóng)業(yè)機械監(jiān)督管理規(guī)定》對拖拉機和聯(lián)合收割機的大氣污染物排放進行控制，強化綠色導(dǎo)向。為推進新型農(nóng)機化技術(shù)推廣應(yīng)用，《山東省農(nóng)業(yè)機械化促進條例》規(guī)定了全省農(nóng)業(yè)機械化示范區(qū)的規(guī)劃和實施辦法，為建立農(nóng)機科研推廣長效機制提供了示范。為落實減輕農(nóng)民負擔的惠農(nóng)政策，《江蘇省農(nóng)業(yè)機械監(jiān)督管理條例》將農(nóng)機監(jiān)管工作所需經(jīng)費納入財政預(yù)算，以法治保障改革措施落地，提高農(nóng)機監(jiān)管的公共服務(wù)能力，讓農(nóng)民切實享受到改革成果。

　　三、農(nóng)機化法制建設(shè)的主要經(jīng)驗

　　回顧改革開放以來的農(nóng)機化法制建設(shè)歷程，其初始大多源于地方、部門制定的制度規(guī)定或政策文件，歷經(jīng)演變和發(fā)展，實現(xiàn)了從地方探索到規(guī)范的延伸，完成了從政策精神到法規(guī)文件的轉(zhuǎn)化，逐步形成了符合發(fā)展需求的法制體系，其經(jīng)驗彌足珍貴。

　?。ㄒ唬┐龠M農(nóng)機化發(fā)展，要依靠法制建設(shè)

　　法制體系是農(nóng)機化發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)機化法制建設(shè)進程中，其指導(dǎo)思想經(jīng)歷了借鑒探索、管理為主、促進發(fā)展的轉(zhuǎn)變，法制體系完成了從行政法主導(dǎo)向經(jīng)濟法主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化，其結(jié)果直接影響了農(nóng)機化的發(fā)展歷程。以主要農(nóng)機產(chǎn)品大中型拖拉機為例，“十一五”期間，其產(chǎn)品年均增長率由《促進法》出臺前的2.64%躍升至21.56%，為糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。因此，為實現(xiàn)促進農(nóng)機化發(fā)展的目標，需要有相適應(yīng)的法制體系保障。

　　（二）落實改革舉措，要依靠法制建設(shè)

　　在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革的不同階段，農(nóng)機化法制建設(shè)均發(fā)揮了重要作用。在新民主主義革命時期，農(nóng)機化發(fā)展政策上升為法規(guī)，順應(yīng)了保障農(nóng)具供給、改革農(nóng)具使用的需求，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制施行后，農(nóng)機化法制體系深度變革，其重點由調(diào)整集體組織使用農(nóng)機逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭顐€體農(nóng)民使用農(nóng)機，推動了億萬先進適用的農(nóng)機產(chǎn)品投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革和法治如鳥之兩翼、車之雙輪，重大改革要于法有據(jù)、立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。當前，在依法治國、“放管服”改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求下，如何落實改革要求，讓農(nóng)機化發(fā)展融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是農(nóng)機化法制建設(shè)面臨的重要課題。

　?。ㄈ┙鉀Q問題矛盾，要依靠法制建設(shè)

　　法制是應(yīng)對新情況、解決新問題的良策。改革開放后，允許個體農(nóng)民購置農(nóng)機從事生產(chǎn)和運輸，但對上道路拖拉機監(jiān)管職責不明確、管理措施不完善。2004年《道路交通法》施行，賦予公安部門道路執(zhí)法權(quán)，農(nóng)機部門牌證管理權(quán)，填補了監(jiān)管盲區(qū)。隨著上道路農(nóng)機事故的逐步減少，田間事故成為了監(jiān)管的新重點，2009年出臺的《農(nóng)業(yè)機械監(jiān)督管理條例》對農(nóng)機生產(chǎn)、銷售、使用、維修全過程以及田間作業(yè)或轉(zhuǎn)移中的事故處理進行了規(guī)范，有效減少了農(nóng)機田間事故。多年來，行業(yè)內(nèi)對拖拉機是否需要辦理交強險存在分歧，2018年出臺的《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》明確拖拉機運輸機組需要在登記時辦理交強險，解決了行業(yè)多年懸而未決的問題。因此，法制建設(shè)是規(guī)范秩序、化解矛盾的有效途徑。

　　四、農(nóng)機化法制建設(shè)展望

　　回顧過去，農(nóng)機化法制建設(shè)要著重處理好三類關(guān)系。一是政策和法規(guī)之間的關(guān)系。農(nóng)機化政策和法規(guī)分別是是引領(lǐng)發(fā)展的方針和指導(dǎo)實踐的規(guī)范。一方面，政策是法制的靈魂，法律要落實黨的路線和方針政策；另一方面，法規(guī)對政策的實施具有保障作用。要發(fā)揮各自優(yōu)勢，將政策和法規(guī)統(tǒng)一于推進農(nóng)機化發(fā)展的實踐進程。二是政府和市場之間的關(guān)系。政府與市場對促進農(nóng)機化發(fā)展至關(guān)重要。一方面，在質(zhì)量保障、監(jiān)管等方面需要依靠政府強化監(jiān)管的領(lǐng)域，要堅守底線；另一方面，又要充分發(fā)揮市場機制調(diào)動相關(guān)主體的積極性，順應(yīng)合理訴求，需要在立法時統(tǒng)籌兼顧。三是強制和保護之間的關(guān)系。農(nóng)機化法制調(diào)整的主要對象是弱勢的農(nóng)民，需要在立法時兼顧強制規(guī)定與保護措施，做到依法護農(nóng)。

　　展望未來，農(nóng)機化發(fā)展在大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面，在推進全程機械化、推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)、保障農(nóng)機生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)機社會化服務(wù)等領(lǐng)域面臨新的發(fā)展機遇。農(nóng)機化法制建設(shè)40年輝煌歷程告訴我們，要不斷加強法制建設(shè)，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，促進農(nóng)機化全程、高質(zhì)發(fā)展，為加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、譜寫新時代鄉(xiāng)村振興新篇章提供堅強保障。