轉變農業(yè)補貼體制 提高財政支農資金使用效率

    我國目前已經建立起了直接補貼農業(yè)生產者的政策體系。政策體系建立以來，補貼存量穩(wěn)定增長，時效基本能夠滿足生產需要，已經形成了多種補貼方式，鼓勵農業(yè)領域的投資，在農民增收、農業(yè)增產中發(fā)揮了重要作用。同時我國的農業(yè)補貼政策也存在著細小的經營規(guī)模攤薄效果、難以支持農民較大幅度增收、農業(yè)增產效果遞減、政策協(xié)調性不足、對新型經營主體支持不力、聚焦可持續(xù)發(fā)展不足等問題。在農業(yè)供給側結構性改革進程中，需要明確目標，轉變體制，調整思路拓展農業(yè)補貼的對象和范圍，創(chuàng)新農業(yè)補貼方式，促進農業(yè)農村發(fā)展新舊動能轉換。

    經濟發(fā)展進入新常態(tài)，宏觀經濟、居民收入、財政收入增速放緩，市場對農產品質量和提出了更高的要求，我國農業(yè)與國際市場融合程度加深，農業(yè)生產資源環(huán)境矛盾凸顯，迫切需要持續(xù)推進農業(yè)供給側結構性改革，加快農業(yè)農村發(fā)展新舊動能轉換。在這一背景下，2017年一號文件繼續(xù)把“完善農業(yè)補貼制度”置于重要地位，要求“進一步提高農業(yè)補貼政策的指向性和精準性”。以往的農業(yè)補貼政策主要依靠大幅增加財政投入，新舊動能轉換中，則需要對財政支農資金進行整合集約使用；以往的農業(yè)補貼政策目標主要指向為增加農產品產量，新舊動能轉換中，則需要“保供給”、“提質量”、“優(yōu)生態(tài)”協(xié)調并行；以往的農業(yè)補貼政策主要立足國內，新舊動能轉換中，則需要統(tǒng)籌國內資源、市場、制度；以往農業(yè)補貼政策主要鼓勵增加資源要素投入，新舊動能轉換中，則需要促進生產發(fā)展與資源環(huán)境承載力相匹配。

    明確補貼目標，探索實施農產品收入補貼制度。借鑒美國等發(fā)達經驗，建立農民農業(yè)經營收入的“網”。穩(wěn)定農業(yè)支持保護補貼，明確農地農用、地力保護、收入支持的目標，完善補貼辦法?？陀^評估新疆棉花和東北大豆政策目標價格補貼的效果，審慎擴大范圍，尤其是充分考慮其對口糧的適用性。結合糧食生產功能區(qū)和重要農產品保護區(qū)建設，探索實施農民和新型經營主體目標收入補貼政策，保證農業(yè)生產經營收益。近期內，以補貼為杠桿，促進生產經營主體主動實施農業(yè)結構調整。在健全農業(yè)信貸擔保體系的基礎上，探索建立營銷貸款援助制度，以未來收獲的農產品為抵押擔保，為農民提供生產經營性貸款。增強目標價格補貼、農產品收入補貼和農產品收入保險之間的協(xié)調性，提升農戶和新型經營主體支農補貼方面選擇的自由度。

    轉變補貼體制，提高財政支農資金使用效率。歸并整合涉農資金，集中財力物力，提高農業(yè)綜合生產能力。把糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)建設與農業(yè)補貼政策完善結合起來，支持種糧大戶、家庭農場、農民合作社、產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經營主體向現代農業(yè)產業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園集聚，開展高產示范，帶動技術、管理經驗向小農戶推廣。繼續(xù)健全和完善糧食主產區(qū)利益補償機制，參考美國等發(fā)達土地開發(fā)權贖買的經驗，根據主產區(qū)對糧食的貢獻，增加產糧(油)大縣獎勵、生豬(牛羊)調出大縣獎勵。進一步，根據財政平衡的狀況，建立糧食產量、商品量和利益相掛鉤的機制，縮小產糧(油)大縣和生豬(牛羊)調出大縣與東部沿?？h市財政收入差距。

    調整補貼思路，建立支持“三農”長效機制。結合農業(yè)結構調整的相關規(guī)劃，嘗試一次性出臺未來三到五年的指導性收購價、目標價格和農產品目標收入，形成農業(yè)補貼隨生產成本、市場形勢變化的長效機制，給農民和新型經營主體穩(wěn)定的預期。完善政策性農業(yè)保險制度，加大保險保費補貼提標、擴面，根據縣域范圍內的常年作物種植收益、平均畜禽養(yǎng)殖收益等，鼓勵保險公司積極提供不同保障水平的農業(yè)保險產品，按照農業(yè)平均收入不同保障水平提供補貼，制定多層次的保費、補貼及賠付標準標準，供不同類型的農業(yè)經營主體自主選擇。加大財政投入力度，推進部分農業(yè)生產環(huán)節(jié)補助政策的常態(tài)化，開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治補貼等新補貼補助與科技推廣掛鉤政策試點，以政策的實施和完善為契機，促進科研、教育和推廣的結合。在政策宣傳和國際農業(yè)談判的過程中，必須澄清新增補貼并沒有扭曲市場，也沒有向農戶提供任何形式的價格支持。

    擴大補貼對象，促進補貼向新型經營主體傾斜。建立健全補貼向適度規(guī)模經營主體傾斜的機制，釋放信號，既不鼓勵人為“壘大戶”，也要避免“撒胡椒面”。在有條件的地方探索開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。在農機購置補貼中劃出專門資金，對農機大戶和合作社購置無人機、機器人等新型機械設備機型補貼。采取以獎代補的方式，對部分服務范圍廣、操作水平高、信用評價好的農機大戶或者合作社，直接獎勵大型農機具或重點作業(yè)環(huán)節(jié)農業(yè)機械。探索建立適應農業(yè)適度規(guī)模經營的農業(yè)金融保險制度，提供多層次的可供市場主體自主選擇的參與式保險、信貸等產品。

    拓展補貼門類，支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。健全以綠色生態(tài)為導向的補貼制度體系，重點支持農產品提質增效、修復治理農業(yè)生態(tài)、建設高標準農田、培育農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等方面。在東北地區(qū)和其他適宜的糧食主產區(qū)，實施輪作休耕補貼，逐步形成“糧豆輪作”、“糧飼輪作”的科學輪作方式，這一補貼可以在黑龍江墾區(qū)先行試點。近期，為控制東北地區(qū)井灌稻面積，可以嘗試取消井灌稻生產主體的各項補貼、補助和其他資金支持。在華北平原地區(qū)，以雨熱同期的玉米、抗旱省水的雜糧和油葵、冬閑田適宜種植的黑麥草等低耗水作物播種面積為補貼依據，主動調優(yōu)調精耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補貼為引導，擴大高粱等高稈、重金屬吸附能力弱的作物種植，在必要地區(qū)試點建立休耕制度。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴重的地區(qū)，實施休耕補貼和退耕還林計劃，科學涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。加快南方水網地區(qū)生豬養(yǎng)殖轉型升級，引導畜禽養(yǎng)殖業(yè)向玉米主產區(qū)、牧草主產區(qū)和環(huán)境容量大的地區(qū)轉移，繼續(xù)推進擴大種養(yǎng)結合整縣推進。結合生態(tài)農業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測土配方施肥等重點項目，探索農家肥施用補貼，促進有機肥按土地需求均衡利用。

    創(chuàng)新補貼方式，理順政策作用路徑。將糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)、現代農業(yè)示范區(qū)、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)與財政部門農業(yè)補貼數據庫相結合，在建立健全新型農業(yè)經營主體信息直報平臺的基礎上，摸清傳統(tǒng)農戶和新型經營主體每年的補貼收益，為農業(yè)補貼政策制定和執(zhí)行提供“大數據”決策支持。借鑒美國經驗，充分借助我國“互聯(lián)網+”發(fā)展帶來的機遇，探索支持互聯(lián)網金融機構，為農業(yè)經營主體提供信貸、信用保障、補貼結算和農業(yè)保險理賠等服務，促進農業(yè)補貼政策依據、金額清晰化，進一步用“互聯(lián)網+”整合購銷、收儲、物流、農機等，形成為農服務綜合平臺作用。