農業(yè)部舉行新聞發(fā)布會，介紹“耕地輪作休耕制度試點進展”情況

    ——輪作休耕為農業(yè)綠色發(fā)展注入新動力

    試點取得明顯成效

    9月8日，農業(yè)部新聞辦舉行“耕地輪作休耕制度試點進展”新聞發(fā)布會。農業(yè)部種植業(yè)司司長曾衍德介紹了耕地輪作休耕制度試點進展情況，江蘇省農委副主任張堅勇介紹了該省耕地輪作休耕制度試點做法。

    據(jù)介紹，去年以來，按照中央的部署和要求，農業(yè)部會同財政部、發(fā)展改革委、中央農辦等10個部門和單位，在9個省（區(qū)）扎實推進耕地輪作休耕制度試點，取得了積極進展。

    多方參與形成合力 試點成效明顯

    曾衍德表示，耕地輪作休耕制度試點實施近兩年來，在組織方式、技術模式等方面進行了有益探索，取得了積極進展。

    首先，探索建立了有效的工作機制。比如，黑龍江省把輪作任務集中安排在第三、四、五積溫帶的規(guī)模種植區(qū)域，以便指導監(jiān)督；內蒙古阿榮旗將30萬畝輪作任務集中在18個新型經(jīng)營主體實施，并與糧食加工企業(yè)簽訂了20萬畝的輪作高粱訂單種植。

    其次，探索集成了輪作休耕技術模式。在輪作區(qū)，實行“一主”與“多輔”結合。“一主”，就是玉米與大豆輪作為主，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用。“多輔”，就是實行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作。在休耕區(qū)，實行保護與治理并重。河北地下水漏斗區(qū)實行“一季雨養(yǎng)、一季休耕”，休耕季種植綠肥，防止地表裸露。湖南重金屬污染區(qū)大力開展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推進，形成了“休治培三融合”休耕模式。

    第三，輪作休耕的政策體系進一步完善。在輪作上，注重比較效益。從現(xiàn)有的單產水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1︰3的效益平衡點來測算。其他的輪作模式，可根據(jù)上一年的收益情況，結合市場變化動態(tài)調整。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點，補助的標準都以收入不減為前提。大體上，一熟區(qū)的休耕和兩熟區(qū)的一季休耕，每畝補助500元左右；兩熟區(qū)的全年休耕，每畝補助800元左右，略高于土地流轉費用。

    曾衍德特別指出，通過開展糧豆輪作、休耕區(qū)壓采、重金屬污染修復治理，促進了種植結構調整和農業(yè)環(huán)境問題治理。一是種植結構優(yōu)化。2016年籽粒玉米面積調減3000多萬畝，大豆增加1000多萬畝。預計2017年玉米面積調減2000萬畝以上，緩解了玉米庫存壓力。二是生態(tài)環(huán)境改善。實行玉米與大豆輪作，改善土壤理化性狀，提高耕地地力水平。休耕季種植綠肥等作物，在防風固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層等方面起到了積極作用。三是資源利用。河北省地下水漏斗區(qū)小麥休耕試點，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區(qū)推行玉米大豆輪作，每畝節(jié)肥30%、節(jié)藥50%左右；在西部易旱區(qū)推行玉米雜糧輪作，每畝節(jié)水1/3左右。

    曾衍德說，耕地輪作休耕制度試點的成效，不僅體現(xiàn)在上述幾個方面，更體現(xiàn)在地方主動推進、農民自覺參與，形成了上下聯(lián)動、多方參與的良好態(tài)勢。地方主動推進、農民自覺參與，形成了上下聯(lián)動、多方參與的良好態(tài)勢。

    張堅勇表示，農業(yè)部實施耕地輪作休耕制度試點以來，江蘇針對耕地資源少、利用強度大、生產負荷重的實際，積極調研立項，率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點。2016年江蘇省財政專項安排5000萬元用于開展省級耕地輪作休耕制度試點，重點選擇在沿江及蘇南等小麥赤霉病易發(fā)重發(fā)、生產效益低下地區(qū)，丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區(qū)、沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴重地區(qū)，以及土壤酸化、養(yǎng)分非均衡化等生態(tài)退化明顯地區(qū)先行先試。通過一年的試點，效果非常好，特別是在冬季培肥和輪作換茬過程當中，不種小麥，種了綠肥油菜、豆科植物，促進了休閑觀光農業(yè)的發(fā)展。張堅勇說，今年江蘇全省試點擴大到了20個縣，希望能把輪作休耕的文章做大做好，讓農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使全省土地產出水平、農產品質量水平得到明顯的提高。

    農民收入不能減 監(jiān)管不能少

    在談到開展耕地輪作休耕是否會影響農民收入時，曾衍德表示，要讓農民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少。對此，今年農業(yè)部會同財政部整合部分項目資金，支持各地開展耕地輪作休耕制度試點。一是增加資金規(guī)模。中央財政安排了25.6億元資金，其中輪作15億元，休耕10.6億元。對承擔輪作休耕任務農戶原有的種植作物收益和土地管護投入給予適當補助。二是合理確定補助標準。在實施方案中，輪作每畝補助150元；休耕方面，在河北地下水漏斗區(qū)、西南西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)，一季休耕每畝補助500元，湖南重金屬污染區(qū)休耕兩季每畝補助800元。三是創(chuàng)新補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省里統(tǒng)籌安排分配到縣，由縣組織實施落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時允許地方在平均補助水平不變的情況下，根據(jù)試點目標和實際工作的需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據(jù)，實行?；?、重實效的補助發(fā)放制度。此外，還鼓勵各地結合重點項目建設，將耕地輪作休耕制度試點與農業(yè)示范區(qū)、綠色高產創(chuàng)建，扶貧縣建設和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)的建設結合起來，通過整合項目、集約資金，提高輪作休耕制度試點的政策實施效果。

    在回答如何保證輪作休耕制度落到實處的問題時，曾衍德強調，堅決不能出現(xiàn)拿了補助又不輪作休耕的情況。這就需要工作方式的創(chuàng)新：一是工作督導。這是常規(guī)的監(jiān)督方式。在關鍵農時季節(jié)，組織督導組到試點省份的重點區(qū)域開展督導，檢查面積落實了沒有、資金落實了沒有。二是遙感監(jiān)測。這是利用信息化的手段進行監(jiān)測的一種探索。通過衛(wèi)星遙感技術對試點區(qū)域進行跟蹤監(jiān)測，及時掌握輪作休耕的任務落實情況，為監(jiān)督試點工作開展提供客觀依據(jù)。三是第三方評估。這是現(xiàn)在比較客觀公正的一種評價方式。要探索建立第三方評價機制，委托中介機構，圍繞經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益開展評估，對耕地輪作休耕制度試點作出權威性評價。四是地力監(jiān)測。這是輪作休耕制度試點實施效果的重要指標。農業(yè)部制定了《輪作休耕試點區(qū)域耕地質量監(jiān)測方案》，在試點區(qū)域布置監(jiān)測網(wǎng)點，監(jiān)測耕地質量和土壤肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供數(shù)據(jù)支撐。

    開展制度化探索 力爭實現(xiàn)四個“突破”

    曾衍德表示，今年輪作休耕制度試點共涉及192個縣（市），將來常態(tài)化、制度化后，區(qū)域和規(guī)模還會進一步擴大。開展耕地輪作休耕制度試點是一個制度化的探索，目標是要形成一套可復制、可推廣的組織方式、政策體系和技術模式，在更大范圍、更高層次上推廣應用。下一步，重點要從四個方面加以完善。

    ，在技術模式上取得突破。一是注重生產與生態(tài)相銜接。在東北冷涼地區(qū)建立玉米與大豆、雜糧、飼草等輪作倒茬的種植模式，在地下水漏斗區(qū)建立“一季雨養(yǎng)、一季休耕”的單季高產模式，在重金屬污染區(qū)和生態(tài)退化區(qū)建立控害養(yǎng)地培肥模式。二是注重區(qū)域與作物相搭配。在品種的組合上，選擇豆科（大豆）、茄科（馬鈴薯）和禾本科（玉米）等對養(yǎng)分利用不一、病蟲發(fā)生不一的作物進行搭配，減少病蟲害的發(fā)生。

    第二，在服務機制上取得突破。一個是探索“程序化”的管理，提出“三個一”：一套方案，壓實責任。由制定輪作休耕的具體方案，由試點省份組織實施，以縣為單位具體落實。一家牽頭，多方協(xié)作，層面由農業(yè)部牽頭，會同財政部、發(fā)改委等10個部門和單位聯(lián)合實施，省市縣建立相應的部門協(xié)調機制，明確責任分工，定期開展會商，協(xié)同抓好落實。一定三年，滾動實施。輪作休耕的地塊一定3年，相對固定，定點跟蹤實施效果。另一個是探索“菜單式”的指導，主要是三種方式：套餐式服務，制定不同品種搭配，不同茬口銜接的輪作休耕模式套餐。定制式服務，根據(jù)不同農戶的需求，因需施策，對癥開方，提供針對性強的個性化服務。指尖上服務，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡平臺、手機APP等現(xiàn)代信息手段，把技術要求發(fā)送給農戶。

    第三，在政策框架上取得突破。一個是補助標準要合理。以不影響農民收入為前提，合理測算輪作休耕的補助標準。這一塊注意兩點：作物間收益的平衡，根據(jù)不同作物的種植收益變化，對輪作補助標準進行科學測算，讓不同作物收益基本相當。比如在東北地區(qū)玉米和大豆輪作，基本上是按照1：3的效益平衡點來測算，確定糧改豆的補助標準大體是150元錢。地區(qū)間收入的平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平、農民收入、市場價格等因素，特別是要考慮中西部地區(qū)和東部地區(qū)收入差異，合理測算休耕補助標準，對承擔休耕任務的農戶原有作物種植收益和土地管護投入給予必要補助，休耕一季補助500塊錢，農民的基本收入是有保障的。另一個是補助對象要精準。開展輪作休耕都要簽訂協(xié)議，明確相關權利、責任和義務。資金要補給生產者，當前一些地方，土地承包比例越來越高，輪作休耕試點要加強政策宣傳、明確協(xié)議內容，將補助資金發(fā)給實際生產經(jīng)營者，而不是土地承包者，提高補助的精準性。

    第四，在監(jiān)管方式上取得突破。重點考慮兩方面：一是過程監(jiān)管數(shù)字化，采用衛(wèi)星遙感影像，結合實地調查驗證，跟蹤監(jiān)測輪作區(qū)的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少一目了然。二是成效監(jiān)管數(shù)字化，耕地輪作休耕的目標是耕地質量提升。農業(yè)部制定了《輪作休耕試點區(qū)域耕地質量監(jiān)測方案》，科學布置監(jiān)測網(wǎng)點，長期定點跟蹤耕地質量和土壤肥力變化。