讓耕地喘息：美國休耕保護(hù)項(xiàng)目

注：以前只聽說美國等發(fā)達(dá)有休耕保護(hù)項(xiàng)目，現(xiàn)在中國也開始實(shí)施休耕保護(hù)了。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的計(jì)劃到2020年中國的休耕面積要達(dá)到5000萬畝。當(dāng)前國內(nèi)土地污染嚴(yán)重，再加上長期處于高負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，使得糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。為了加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)形式的轉(zhuǎn)變，保持中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推行輪作休耕具有保護(hù)物種多樣性、提高土壤有機(jī)質(zhì)含量、減少化肥和農(nóng)藥使用量等現(xiàn)實(shí)意義。保護(hù)耕地質(zhì)量是美國與中國實(shí)施休耕保護(hù)的共同之處，但是美國推廣休耕還有一個原因是為了穩(wěn)定土地價格和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩。

1.美國休耕保護(hù)項(xiàng)目的由來和實(shí)施情況

CRP（ConservationReserveProgram）是美國休耕保護(hù)項(xiàng)目的英文縮寫。CRP是美國聯(lián)邦政府的私有土地休耕項(xiàng)目。1985年，美國國會通過1985年農(nóng)業(yè)法案開始實(shí)施的，實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)在于減少土壤侵蝕、穩(wěn)定土地價格和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩。項(xiàng)目實(shí)施以來，項(xiàng)目目標(biāo)逐步擴(kuò)展到生態(tài)與環(huán)境保護(hù)。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局（FarmSecurityAgency，F(xiàn)SA）負(fù)責(zé)這一項(xiàng)目具體實(shí)施；農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局（NaturalResourcesConservationService，NRCS）提供技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)部商品信貸公司（CommodityCreditCorporation，CCC）提供資金支持。

CRP不是美國聯(lián)邦政府實(shí)施的個土地休耕項(xiàng)目，也不是的土地改變用途的項(xiàng)目。1956年，啟動實(shí)施了土地銀行項(xiàng)目，土地銀行項(xiàng)目是CRP的前身；土地銀行項(xiàng)目是一個控制糧食供給的項(xiàng)目，在休耕的農(nóng)地上種植保護(hù)性植被，農(nóng)田休耕期限為3~10年。最后一個土地銀行項(xiàng)目合同在20世紀(jì)70年代初到期，但是每年用于土地用途改變和減少農(nóng)作物播種面積計(jì)劃的資金一直持續(xù)到1995年。

20世紀(jì)80年代，CRP僅僅關(guān)注減少土壤侵蝕，根據(jù)土地自身?xiàng)l件，決定能否參加到自身項(xiàng)目中來；20世紀(jì)90年代，CRP的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向包括改善和保護(hù)水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、減少風(fēng)力侵蝕和創(chuàng)建野生動物棲息地等在內(nèi)的目標(biāo)；減少土壤侵蝕仍然是一個重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)其他既定目標(biāo)也非常重要。

CRP與土地銀行項(xiàng)目不同，土地銀行項(xiàng)目通過控制農(nóng)作物的有效供給以提高農(nóng)業(yè)收入，并以此為目標(biāo)；更傾向于保護(hù)自然環(huán)境，通過給予土地所有者租金補(bǔ)貼，激勵他們把生態(tài)脆弱型的土地進(jìn)行休耕，土地休耕期限一般為10~15年。根據(jù)1985年農(nóng)業(yè)法案，授權(quán)啟動CRP，建立農(nóng)場主、牧場主、經(jīng)營者和佃農(nóng)自愿參加的一個長期土地休耕項(xiàng)目。1985年農(nóng)業(yè)法案授權(quán)4000萬~4500萬英畝的土地納入此休耕項(xiàng)目，截至到1990年已有3390萬英畝土地納入到CRP。CRP的初衷是強(qiáng)調(diào)減少土壤侵蝕，由于公眾對比如水質(zhì)、河流湖泊的環(huán)境狀況、以及保護(hù)野生生物物種等其他環(huán)境問題給予關(guān)注，在1990食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)區(qū)和貿(mào)易法案中，美國國會將CRP實(shí)施延長至1995年并擴(kuò)展了此項(xiàng)目的目標(biāo)范圍，CRP的目標(biāo)擴(kuò)展至包括提高水質(zhì)、增加野生生物棲息地和其他一些對美國公眾越來越重要的環(huán)境目標(biāo)。根據(jù)1996年農(nóng)業(yè)法案，到2002年美國CRP的土地面積上限為3640萬英畝；2002年法案規(guī)定CRP延期至2007年12月31日，參加項(xiàng)目的面積上限從3640萬英畝提高至3920英畝；2008年農(nóng)業(yè)法案設(shè)置CRP的面積上限為3200萬英畝。

為了參與10~15年土地休耕項(xiàng)目，參與者需要參與投標(biāo)競價。采用環(huán)境效益指數(shù)（EBI）對土地環(huán)境價值進(jìn)行評價，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局授予CRP合同。有研究認(rèn)為使用EBI進(jìn)行評價，會增加環(huán)境收益與成本的關(guān)系。如果土地符合參加項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，那么土地所有者可能參加項(xiàng)目，每年獲得租金補(bǔ)貼，按照核準(zhǔn)保護(hù)計(jì)劃經(jīng)營管理其所擁有的土地；CRP合同到期以后，政府停止發(fā)放土地租金補(bǔ)貼。

農(nóng)戶和大農(nóng)場主參與CRP有兩種主要形式，即一般申請參加和不間斷申請參加。不間斷申請參加包括土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP）和可耕種濕地（FWP）試驗(yàn)項(xiàng)目；一般申請參加是在特定的申請期內(nèi)，土地所有者競爭參加CRP。這些參與者的土地必須符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局的環(huán)境效益指數(shù)（EBI）評估其土地，農(nóng)戶和大農(nóng)場主然后向美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局投標(biāo)申請參加；美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局將接受那些有環(huán)境效益且競標(biāo)價格在可接受范圍內(nèi)的土地參加申請。不間斷申請則允許有較高環(huán)境收益的合意的土地在任何時間參加CRP，其合同期為10~15年；只要其土地符合特定標(biāo)準(zhǔn)，投標(biāo)出價將被自動接受而不受競爭約束。

CRP由農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局(FarmServiceAgency,FSA)負(fù)責(zé)實(shí)施,范圍的農(nóng)民自愿參與。根據(jù)這項(xiàng)計(jì)劃,農(nóng)民可以自愿提出申請與政府簽訂長期合同,將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或者林地。

申請批準(zhǔn)程序是:根據(jù)有關(guān)地區(qū)的農(nóng)場服務(wù)局的通告,農(nóng)民提出申請,申請書中農(nóng)民根據(jù)自己的接收意愿提出對休耕保護(hù)土地的要價,當(dāng)?shù)剞r(nóng)場服務(wù)局在收到申請的7-90天內(nèi)給予答復(fù)。各地農(nóng)場局要告知農(nóng)民當(dāng)?shù)孛繂挝煌恋貙?shí)行休耕保護(hù)計(jì)劃所能夠獲得的補(bǔ)貼額。當(dāng)?shù)剞r(nóng)場局和農(nóng)場局對所有投標(biāo)申請進(jìn)行研究,借助環(huán)境效益指數(shù)(EnvironmentBenefitsIndex,EBI)和其他規(guī)定綜合分析,研究其可行性和租金要價,對農(nóng)民的退耕申請進(jìn)行分析和篩選。CRP對申請者有嚴(yán)格的條件要求,只有滿足計(jì)劃所規(guī)定的各種條件的農(nóng)場主才能夠得到補(bǔ)貼。

列入CRP的土地一是要休耕,退出糧食種植,二是要采取綠化措施,種植多年生的草類、灌木或林木。農(nóng)場服務(wù)局每年向CRP參與者提供補(bǔ)貼,CRP提供的補(bǔ)貼主要由以下兩部分構(gòu)成:一是土地租金補(bǔ)貼,對于農(nóng)民自愿退耕并納入CRP的土地,農(nóng)場服務(wù)局將根據(jù)這些土地所在地的土地相對生產(chǎn)率和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨饍r格,評估、確定一個年度土地租金補(bǔ)貼價格,農(nóng)民獲準(zhǔn)加入CRP后,即可享受補(bǔ)貼。二是分擔(dān)植被保護(hù)措施的實(shí)施成本,根據(jù)農(nóng)民實(shí)施種草、植樹等植被保護(hù)措施的成本,CRP向農(nóng)民提供不超過成本50%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。另外還有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英畝?年)的補(bǔ)助作為一些特別維持責(zé)任的鼓勵金;對于一些持續(xù)簽約的項(xiàng)目,每年還提供不超過年租金20%的其他的經(jīng)濟(jì)資助作為激勵。

除負(fù)責(zé)實(shí)施該計(jì)劃的農(nóng)場服務(wù)局外,美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局(NaturalResourcesConservationService,NRCS)和美國農(nóng)業(yè)部合作研究、教育與推廣局,以及各州林業(yè)機(jī)構(gòu)、地方水土保持機(jī)構(gòu)和相關(guān)的私有機(jī)構(gòu)等,也為CRP計(jì)劃提供技術(shù)支持。根據(jù)環(huán)境的需要在任何時點(diǎn)上均可進(jìn)行CRP合同的續(xù)簽。CRP的實(shí)施減少了水土流失,改善了生態(tài)環(huán)境,并且使農(nóng)民收入多元化,繁榮了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì),達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

2.關(guān)于EBI指數(shù)

不是所有提出申請都能夠批準(zhǔn)參加CRP。項(xiàng)目管理者進(jìn)行評估，對每份合同進(jìn)行評估，確定是否符合CRP的目標(biāo)，所采用特定的保護(hù)和環(huán)境因素包括減少土壤侵蝕、風(fēng)力侵蝕、保護(hù)和改善水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、建立野生動物棲息地等。像其他多目標(biāo)項(xiàng)目一樣，平衡項(xiàng)目的這些目標(biāo)需要采用一個綜合性指數(shù)。在CRP實(shí)施的早期，減少土壤侵蝕是保護(hù)目標(biāo)，如果采用一個決定土壤侵蝕程度的指數(shù)評定一塊地不低于一個特定的“土地能力分類”指數(shù)，那么這塊地符合參加CRP的標(biāo)準(zhǔn)。1990年，開始采用“環(huán)境收益指數(shù)”（EBI）衡量地塊特征和地塊潛在的環(huán)境收益，同時需要計(jì)算出獲得收益所需花費(fèi)的成本。采用美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場局和自然資源保護(hù)局所選定的7個指標(biāo)對CRP的一般申請進(jìn)行評估；其中的6個因素被稱為N1至N6（即N1是指種植草地、樹木、地理位置和產(chǎn)生野生動物效益的濕地恢復(fù)計(jì)劃；N2是從減少侵蝕、沖刷和淋溶等改善的水質(zhì)；N3是減少侵蝕獲得的土地生產(chǎn)力的提高；N4是在合同期間可能持續(xù)的收益；N5是從減少風(fēng)力侵蝕獲得的空氣質(zhì)量的改善；N6是州或自然保護(hù)優(yōu)先地區(qū)）；

如果土地納入CRP，土地所有者提出的想獲得的年租金率，這是每份申請參與CRP需要評估的第7個指標(biāo)。每個環(huán)境指標(biāo)均要量化處理，綜合起來就形成了申請參加CRP土地的環(huán)境收益指數(shù)。在某種意義上說，可以把環(huán)境收益指數(shù)看作對土地環(huán)境收益的測度。根據(jù)CRP的面積上限和預(yù)算限制，農(nóng)業(yè)部決定“環(huán)境收益指數(shù)的取舍點(diǎn)”。在某一意義上說，批準(zhǔn)所有達(dá)到或超過環(huán)境收益指數(shù)取舍點(diǎn)的申請，拒絕那些低于環(huán)境收益指數(shù)的申請。

在CRP合同申請過程中，會根據(jù)的農(nóng)業(yè)法案修改EBI的內(nèi)容和權(quán)重，并由FSA公布。右圖是2013年2月第45號CRP登記的EBI指數(shù)劃分。下圖是美國分地區(qū)的EBI得分。

3.CRP申請類型分類

1996年農(nóng)業(yè)法案頒布以后，可以通過“不間斷申請”（ContinuousSign-ups）的方式參加CRP；1997年開始實(shí)施土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP），2000年實(shí)施了可耕種濕地項(xiàng)目（FWP），在愛荷華州、南達(dá)科他州、明尼蘇達(dá)州等6個州進(jìn)行試點(diǎn)；土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目和可耕種濕地項(xiàng)目都是CRP的子項(xiàng)目?？梢詣澐譃橐话阋饬x上的CRP和土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP）；一般意義上的CRP又可以進(jìn)一步劃分為一般申請和不間斷申請兩種類型。

無論是從面積還是從合同數(shù)來看，通過三種類型申請參加CRP面積和合同數(shù)量各自所占比重變化不大，一般申請方式都占有的主導(dǎo)地位，不間斷申請方式在面積和合同數(shù)上居第2位，最少的是CREP。通過不間斷申請和CREP參加CRP地塊面積比較小的土地，而不間斷申請是為了特定生態(tài)保護(hù)目標(biāo)而把耕地納入到休耕范疇的，如野生生物的保護(hù)帶、保護(hù)淡水植物和淺水區(qū)、優(yōu)先保護(hù)區(qū)域；實(shí)施CREP的目標(biāo)在于解決特定、優(yōu)先生態(tài)問題；雖然參與土地地塊小，但是可以提供較大的生態(tài)效益和環(huán)境效果。

下面是2014年11月CRP面積和單位面積補(bǔ)助數(shù)據(jù)?？梢钥吹揭话闵暾埛绞剑℅eneral）為18.19百萬英畝，占到75.1%，不間斷申請（Continuous）為4.46百萬英畝，占到18.4%，而可耕種濕地項(xiàng)目（FWP）和休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP）分別為0.35百萬英畝和1.22百萬英畝，占比較小。但從單位面積補(bǔ)助來看，雖然全部CRP平均為66美元/英畝。但一般申請方式僅有51美元/英畝，不間斷申請和FWP分別為100美元/英畝和113美元/英畝。CREP，達(dá)到140美元/英畝?？梢娔芴峁┹^大生態(tài)效益的特定土地價值。
 

4.舉例

第45號CRP登記注冊部分州的結(jié)果?？梢钥吹郊幢闶窍嘟腅BI，但租金相差極大。這部分原因和CRP的驅(qū)動因素在第二部分中研究。休耕地分布與土地面積變化。