讓耕地喘息：美國(guó)休耕保護(hù)項(xiàng)目

注：以前只聽(tīng)說(shuō)美國(guó)等發(fā)達(dá)有休耕保護(hù)項(xiàng)目，現(xiàn)在中國(guó)也開(kāi)始實(shí)施休耕保護(hù)了。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的計(jì)劃到2020年中國(guó)的休耕面積要達(dá)到5000萬(wàn)畝。當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地污染嚴(yán)重，再加上長(zhǎng)期處于高負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，使得糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。為了加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)形式的轉(zhuǎn)變，保持中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推行輪作休耕具有保護(hù)物種多樣性、提高土壤有機(jī)質(zhì)含量、減少化肥和農(nóng)藥使用量等現(xiàn)實(shí)意義。保護(hù)耕地質(zhì)量是美國(guó)與中國(guó)實(shí)施休耕保護(hù)的共同之處，但是美國(guó)推廣休耕還有一個(gè)原因是為了穩(wěn)定土地價(jià)格和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩。

1.美國(guó)休耕保護(hù)項(xiàng)目的由來(lái)和實(shí)施情況

CRP（ConservationReserveProgram）是美國(guó)休耕保護(hù)項(xiàng)目的英文縮寫。CRP是美國(guó)聯(lián)邦政府的私有土地休耕項(xiàng)目。1985年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)1985年農(nóng)業(yè)法案開(kāi)始實(shí)施的，實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)在于減少土壤侵蝕、穩(wěn)定土地價(jià)格和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩。項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，項(xiàng)目目標(biāo)逐步擴(kuò)展到生態(tài)與環(huán)境保護(hù)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局（FarmSecurityAgency，F(xiàn)SA）負(fù)責(zé)這一項(xiàng)目具體實(shí)施；農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局（NaturalResourcesConservationService，NRCS）提供技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)部商品信貸公司（CommodityCreditCorporation，CCC）提供資金支持。

CRP不是美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施的個(gè)土地休耕項(xiàng)目，也不是的土地改變用途的項(xiàng)目。1956年，啟動(dòng)實(shí)施了土地銀行項(xiàng)目，土地銀行項(xiàng)目是CRP的前身；土地銀行項(xiàng)目是一個(gè)控制糧食供給的項(xiàng)目，在休耕的農(nóng)地上種植保護(hù)性植被，農(nóng)田休耕期限為3~10年。最后一個(gè)土地銀行項(xiàng)目合同在20世紀(jì)70年代初到期，但是每年用于土地用途改變和減少農(nóng)作物播種面積計(jì)劃的資金一直持續(xù)到1995年。

20世紀(jì)80年代，CRP僅僅關(guān)注減少土壤侵蝕，根據(jù)土地自身?xiàng)l件，決定能否參加到自身項(xiàng)目中來(lái)；20世紀(jì)90年代，CRP的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向包括改善和保護(hù)水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、減少風(fēng)力侵蝕和創(chuàng)建野生動(dòng)物棲息地等在內(nèi)的目標(biāo)；減少土壤侵蝕仍然是一個(gè)重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)其他既定目標(biāo)也非常重要。

CRP與土地銀行項(xiàng)目不同，土地銀行項(xiàng)目通過(guò)控制農(nóng)作物的有效供給以提高農(nóng)業(yè)收入，并以此為目標(biāo)；更傾向于保護(hù)自然環(huán)境，通過(guò)給予土地所有者租金補(bǔ)貼，激勵(lì)他們把生態(tài)脆弱型的土地進(jìn)行休耕，土地休耕期限一般為10~15年。根據(jù)1985年農(nóng)業(yè)法案，授權(quán)啟動(dòng)CRP，建立農(nóng)場(chǎng)主、牧場(chǎng)主、經(jīng)營(yíng)者和佃農(nóng)自愿參加的一個(gè)長(zhǎng)期土地休耕項(xiàng)目。1985年農(nóng)業(yè)法案授權(quán)4000萬(wàn)~4500萬(wàn)英畝的土地納入此休耕項(xiàng)目，截至到1990年已有3390萬(wàn)英畝土地納入到CRP。CRP的初衷是強(qiáng)調(diào)減少土壤侵蝕，由于公眾對(duì)比如水質(zhì)、河流湖泊的環(huán)境狀況、以及保護(hù)野生生物物種等其他環(huán)境問(wèn)題給予關(guān)注，在1990食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)區(qū)和貿(mào)易法案中，美國(guó)國(guó)會(huì)將CRP實(shí)施延長(zhǎng)至1995年并擴(kuò)展了此項(xiàng)目的目標(biāo)范圍，CRP的目標(biāo)擴(kuò)展至包括提高水質(zhì)、增加野生生物棲息地和其他一些對(duì)美國(guó)公眾越來(lái)越重要的環(huán)境目標(biāo)。根據(jù)1996年農(nóng)業(yè)法案，到2002年美國(guó)CRP的土地面積上限為3640萬(wàn)英畝；2002年法案規(guī)定CRP延期至2007年12月31日，參加項(xiàng)目的面積上限從3640萬(wàn)英畝提高至3920英畝；2008年農(nóng)業(yè)法案設(shè)置CRP的面積上限為3200萬(wàn)英畝。

為了參與10~15年土地休耕項(xiàng)目，參與者需要參與投標(biāo)競(jìng)價(jià)。采用環(huán)境效益指數(shù)（EBI）對(duì)土地環(huán)境價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局授予CRP合同。有研究認(rèn)為使用EBI進(jìn)行評(píng)價(jià)，會(huì)增加環(huán)境收益與成本的關(guān)系。如果土地符合參加項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，那么土地所有者可能參加項(xiàng)目，每年獲得租金補(bǔ)貼，按照核準(zhǔn)保護(hù)計(jì)劃經(jīng)營(yíng)管理其所擁有的土地；CRP合同到期以后，政府停止發(fā)放土地租金補(bǔ)貼。

農(nóng)戶和大農(nóng)場(chǎng)主參與CRP有兩種主要形式，即一般申請(qǐng)參加和不間斷申請(qǐng)參加。不間斷申請(qǐng)參加包括土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP）和可耕種濕地（FWP）試驗(yàn)項(xiàng)目；一般申請(qǐng)參加是在特定的申請(qǐng)期內(nèi)，土地所有者競(jìng)爭(zhēng)參加CRP。這些參與者的土地必須符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局的環(huán)境效益指數(shù)（EBI）評(píng)估其土地，農(nóng)戶和大農(nóng)場(chǎng)主然后向美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局投標(biāo)申請(qǐng)參加；美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局將接受那些有環(huán)境效益且競(jìng)標(biāo)價(jià)格在可接受范圍內(nèi)的土地參加申請(qǐng)。不間斷申請(qǐng)則允許有較高環(huán)境收益的合意的土地在任何時(shí)間參加CRP，其合同期為10~15年；只要其土地符合特定標(biāo)準(zhǔn)，投標(biāo)出價(jià)將被自動(dòng)接受而不受競(jìng)爭(zhēng)約束。

CRP由農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局(FarmServiceAgency,FSA)負(fù)責(zé)實(shí)施,范圍的農(nóng)民自愿參與。根據(jù)這項(xiàng)計(jì)劃,農(nóng)民可以自愿提出申請(qǐng)與政府簽訂長(zhǎng)期合同,將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或者林地。

申請(qǐng)批準(zhǔn)程序是:根據(jù)有關(guān)地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局的通告,農(nóng)民提出申請(qǐng),申請(qǐng)書(shū)中農(nóng)民根據(jù)自己的接收意愿提出對(duì)休耕保護(hù)土地的要價(jià),當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)服務(wù)局在收到申請(qǐng)的7-90天內(nèi)給予答復(fù)。各地農(nóng)場(chǎng)局要告知農(nóng)民當(dāng)?shù)孛繂挝煌恋貙?shí)行休耕保護(hù)計(jì)劃所能夠獲得的補(bǔ)貼額。當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)局和農(nóng)場(chǎng)局對(duì)所有投標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行研究,借助環(huán)境效益指數(shù)(EnvironmentBenefitsIndex,EBI)和其他規(guī)定綜合分析,研究其可行性和租金要價(jià),對(duì)農(nóng)民的退耕申請(qǐng)進(jìn)行分析和篩選。CRP對(duì)申請(qǐng)者有嚴(yán)格的條件要求,只有滿足計(jì)劃所規(guī)定的各種條件的農(nóng)場(chǎng)主才能夠得到補(bǔ)貼。

列入CRP的土地一是要休耕,退出糧食種植,二是要采取綠化措施,種植多年生的草類、灌木或林木。農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局每年向CRP參與者提供補(bǔ)貼,CRP提供的補(bǔ)貼主要由以下兩部分構(gòu)成:一是土地租金補(bǔ)貼,對(duì)于農(nóng)民自愿退耕并納入CRP的土地,農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局將根據(jù)這些土地所在地的土地相對(duì)生產(chǎn)率和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨饍r(jià)格,評(píng)估、確定一個(gè)年度土地租金補(bǔ)貼價(jià)格,農(nóng)民獲準(zhǔn)加入CRP后,即可享受補(bǔ)貼。二是分擔(dān)植被保護(hù)措施的實(shí)施成本,根據(jù)農(nóng)民實(shí)施種草、植樹(shù)等植被保護(hù)措施的成本,CRP向農(nóng)民提供不超過(guò)成本50%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。另外還有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英畝?年)的補(bǔ)助作為一些特別維持責(zé)任的鼓勵(lì)金;對(duì)于一些持續(xù)簽約的項(xiàng)目,每年還提供不超過(guò)年租金20%的其他的經(jīng)濟(jì)資助作為激勵(lì)。

除負(fù)責(zé)實(shí)施該計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局外,美國(guó)農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局(NaturalResourcesConservationService,NRCS)和美國(guó)農(nóng)業(yè)部合作研究、教育與推廣局,以及各州林業(yè)機(jī)構(gòu)、地方水土保持機(jī)構(gòu)和相關(guān)的私有機(jī)構(gòu)等,也為CRP計(jì)劃提供技術(shù)支持。根據(jù)環(huán)境的需要在任何時(shí)點(diǎn)上均可進(jìn)行CRP合同的續(xù)簽。CRP的實(shí)施減少了水土流失,改善了生態(tài)環(huán)境,并且使農(nóng)民收入多元化,繁榮了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì),達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

2.關(guān)于EBI指數(shù)

不是所有提出申請(qǐng)都能夠批準(zhǔn)參加CRP。項(xiàng)目管理者進(jìn)行評(píng)估，對(duì)每份合同進(jìn)行評(píng)估，確定是否符合CRP的目標(biāo)，所采用特定的保護(hù)和環(huán)境因素包括減少土壤侵蝕、風(fēng)力侵蝕、保護(hù)和改善水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、建立野生動(dòng)物棲息地等。像其他多目標(biāo)項(xiàng)目一樣，平衡項(xiàng)目的這些目標(biāo)需要采用一個(gè)綜合性指數(shù)。在CRP實(shí)施的早期，減少土壤侵蝕是保護(hù)目標(biāo)，如果采用一個(gè)決定土壤侵蝕程度的指數(shù)評(píng)定一塊地不低于一個(gè)特定的“土地能力分類”指數(shù)，那么這塊地符合參加CRP的標(biāo)準(zhǔn)。1990年，開(kāi)始采用“環(huán)境收益指數(shù)”（EBI）衡量地塊特征和地塊潛在的環(huán)境收益，同時(shí)需要計(jì)算出獲得收益所需花費(fèi)的成本。采用美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)局和自然資源保護(hù)局所選定的7個(gè)指標(biāo)對(duì)CRP的一般申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估；其中的6個(gè)因素被稱為N1至N6（即N1是指種植草地、樹(shù)木、地理位置和產(chǎn)生野生動(dòng)物效益的濕地恢復(fù)計(jì)劃；N2是從減少侵蝕、沖刷和淋溶等改善的水質(zhì)；N3是減少侵蝕獲得的土地生產(chǎn)力的提高；N4是在合同期間可能持續(xù)的收益；N5是從減少風(fēng)力侵蝕獲得的空氣質(zhì)量的改善；N6是州或自然保護(hù)優(yōu)先地區(qū)）；

如果土地納入CRP，土地所有者提出的想獲得的年租金率，這是每份申請(qǐng)參與CRP需要評(píng)估的第7個(gè)指標(biāo)。每個(gè)環(huán)境指標(biāo)均要量化處理，綜合起來(lái)就形成了申請(qǐng)參加CRP土地的環(huán)境收益指數(shù)。在某種意義上說(shuō)，可以把環(huán)境收益指數(shù)看作對(duì)土地環(huán)境收益的測(cè)度。根據(jù)CRP的面積上限和預(yù)算限制，農(nóng)業(yè)部決定“環(huán)境收益指數(shù)的取舍點(diǎn)”。在某一意義上說(shuō)，批準(zhǔn)所有達(dá)到或超過(guò)環(huán)境收益指數(shù)取舍點(diǎn)的申請(qǐng)，拒絕那些低于環(huán)境收益指數(shù)的申請(qǐng)。

在CRP合同申請(qǐng)過(guò)程中，會(huì)根據(jù)的農(nóng)業(yè)法案修改EBI的內(nèi)容和權(quán)重，并由FSA公布。右圖是2013年2月第45號(hào)CRP登記的EBI指數(shù)劃分。下圖是美國(guó)分地區(qū)的EBI得分。

3.CRP申請(qǐng)類型分類

1996年農(nóng)業(yè)法案頒布以后，可以通過(guò)“不間斷申請(qǐng)”（ContinuousSign-ups）的方式參加CRP；1997年開(kāi)始實(shí)施土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP），2000年實(shí)施了可耕種濕地項(xiàng)目（FWP），在愛(ài)荷華州、南達(dá)科他州、明尼蘇達(dá)州等6個(gè)州進(jìn)行試點(diǎn)；土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目和可耕種濕地項(xiàng)目都是CRP的子項(xiàng)目?？梢詣澐譃橐话阋饬x上的CRP和土地休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP）；一般意義上的CRP又可以進(jìn)一步劃分為一般申請(qǐng)和不間斷申請(qǐng)兩種類型。

無(wú)論是從面積還是從合同數(shù)來(lái)看，通過(guò)三種類型申請(qǐng)參加CRP面積和合同數(shù)量各自所占比重變化不大，一般申請(qǐng)方式都占有的主導(dǎo)地位，不間斷申請(qǐng)方式在面積和合同數(shù)上居第2位，最少的是CREP。通過(guò)不間斷申請(qǐng)和CREP參加CRP地塊面積比較小的土地，而不間斷申請(qǐng)是為了特定生態(tài)保護(hù)目標(biāo)而把耕地納入到休耕范疇的，如野生生物的保護(hù)帶、保護(hù)淡水植物和淺水區(qū)、優(yōu)先保護(hù)區(qū)域；實(shí)施CREP的目標(biāo)在于解決特定、優(yōu)先生態(tài)問(wèn)題；雖然參與土地地塊小，但是可以提供較大的生態(tài)效益和環(huán)境效果。

下面是2014年11月CRP面積和單位面積補(bǔ)助數(shù)據(jù)?？梢钥吹揭话闵暾?qǐng)方式（General）為18.19百萬(wàn)英畝，占到75.1%，不間斷申請(qǐng)（Continuous）為4.46百萬(wàn)英畝，占到18.4%，而可耕種濕地項(xiàng)目（FWP）和休耕強(qiáng)化項(xiàng)目（CREP）分別為0.35百萬(wàn)英畝和1.22百萬(wàn)英畝，占比較小。但從單位面積補(bǔ)助來(lái)看，雖然全部CRP平均為66美元/英畝。但一般申請(qǐng)方式僅有51美元/英畝，不間斷申請(qǐng)和FWP分別為100美元/英畝和113美元/英畝。CREP，達(dá)到140美元/英畝?？梢?jiàn)能提供較大生態(tài)效益的特定土地價(jià)值。
 

4.舉例

第45號(hào)CRP登記注冊(cè)部分州的結(jié)果?？梢钥吹郊幢闶窍嘟腅BI，但租金相差極大。這部分原因和CRP的驅(qū)動(dòng)因素在第二部分中研究。休耕地分布與土地面積變化。