深化農(nóng)村土地制度改革讓農(nóng)民吃上“定心丸”

    習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。的政策，就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。要抓緊落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。2016年中央1號(hào)文件提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定”。貫徹落實(shí)總書記在農(nóng)村改革座談會(huì)上重要講話精神，應(yīng)從理論、法律和政策幾個(gè)層面上深化農(nóng)村土地制度改革。

    明確及落實(shí)集體對土地的所有權(quán)

    2013年1號(hào)文件提出：“開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作”。確權(quán)，首先是明確集體對農(nóng)村土地的所有權(quán)。憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。十八屆三中全會(huì)《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時(shí)，有7處涉及“集體”這個(gè)詞。但什么是集體？理論、法律和政策上對此尚無明確的界定。農(nóng)村集體的具體組織形態(tài)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。憲法第8條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經(jīng)濟(jì)組織類型并不清楚。2015年中央1號(hào)文件提出：“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”。這項(xiàng)工作已經(jīng)提上日程。在此基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的邊界，所有權(quán)的層級(jí)，并與不動(dòng)產(chǎn)登記相銜接，搞清楚集體的家底。

    集體對土地的所有權(quán)怎么落實(shí)？《物權(quán)法》提出了成員集體所有的概念。第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。集體所有權(quán)的權(quán)能包括發(fā)包權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補(bǔ)償取得權(quán)、收回權(quán)等；要進(jìn)一步明確所有權(quán)權(quán)能的行使主體以及相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，集體所有權(quán)權(quán)能的行使和落實(shí)應(yīng)反映集體成員通過民主程序體現(xiàn)的共同意志。

    明確及穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

    《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，首次提出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的概念。但成員的資格界定、權(quán)利、責(zé)任及義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問題，也還沒有在法律和政策上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。2013年中央1號(hào)文件提出：“探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”，這也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。

    將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)分解開來，在技術(shù)層面應(yīng)包括丈量面積、空間定位、畫圖、頒證等在內(nèi)的事務(wù)性內(nèi)容，在制度層面則是對承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利長久不變的承諾，后者是確權(quán)的本質(zhì)所在。

    2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》對此項(xiàng)工作作了部署，提出：“抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。這項(xiàng)工作落實(shí)了，就能做到習(xí)總書記說的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

    放活土地經(jīng)營權(quán)

    土地經(jīng)營權(quán)放活給誰？由農(nóng)業(yè)的特性所決定，家庭經(jīng)營始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)和主體，這已為中外農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐所證明。從實(shí)踐上看，家庭經(jīng)營加上社會(huì)化服務(wù)，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。但在新形勢下，家庭經(jīng)營亦面臨挑戰(zhàn)。由于人多地少的基本國情，中國農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營超小規(guī)模。在兩億多農(nóng)戶中，經(jīng)營自家承包耕地的小農(nóng)戶仍占大多數(shù)，從事農(nóng)業(yè)的大部分勞動(dòng)力老齡化，素質(zhì)偏低，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的桎梏。農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的也有數(shù)量上占少數(shù)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。當(dāng)前以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，混合型、多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式以及多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在出現(xiàn)，這種多元并存的格局將長期存在。這是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所處的基本體制框架。

    在這一大的框架內(nèi)，在依法、自愿和有償?shù)那疤嵯?，一部分種田能手將那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，打造家庭經(jīng)營的升級(jí)版。在土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)下，一批以土地流轉(zhuǎn)為發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)民土地股份合作社紛紛成立，探索在土地確權(quán)到戶的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶的承包土地折股量化，農(nóng)民以承包地的經(jīng)營權(quán)入股組建合作社，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶之間的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)戶用經(jīng)營權(quán)入股開展合作經(jīng)營是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該提倡的方向。

    在我國大多數(shù)農(nóng)村，不可能通過簡單的土地歸并來實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，即使今后農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少一半，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者人均耕地也不到20畝。人多地少的國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性決定了工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、直接開展超大規(guī)模經(jīng)營不應(yīng)該成為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的主流。在中國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)更加重視通過服務(wù)的社會(huì)化來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，通過生產(chǎn)的專業(yè)化來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約度，通過提高農(nóng)民的組織化程度來降低農(nóng)民進(jìn)入市場的成本，通過一二三產(chǎn)的融合來延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。