中央將對農(nóng)業(yè)補貼政策進行重大改革
中央將對農(nóng)業(yè)補貼政策進行重大改革“三補貼”將在2016年向?qū)嵤?/p>
從“目標價格”補貼試點,到將“三補貼”(良種補貼、種糧直補、農(nóng)資補貼)整合為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”,再到對漁業(yè)油價補貼進行調(diào)整。中國中央層面上的農(nóng)業(yè)補貼政策,正在進行一系列重大改革。
據(jù)一位接近農(nóng)業(yè)部的專家介紹,目前中國中央層面上的農(nóng)業(yè)補貼項目有50多種,在接下來的農(nóng)業(yè)補貼政策改革中,對絕大部分的農(nóng)業(yè)補貼政策都將做出大力度的改革、調(diào)整。像業(yè)內(nèi)關(guān)注的“目標價格”補貼將會由大豆、棉花,擴展至三大主糧,而“三補貼”整合試點將在2016年向范圍內(nèi)實施。
目前,中國農(nóng)業(yè)補貼基本上實行的是“普惠制”,下一步改革的大方向,將會向種糧大戶、種糧能手和其它新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。簡單而言,就是誰種地誰種糧,才會給誰補貼。并不是像現(xiàn)在,只要在農(nóng)村承包了耕地,就能享受各種種地、種糧補貼。
不過,從去年有關(guān)部門針對棉花、大豆推出的“目標價格”補貼試點、今年實施的整合“三補貼”試點來看,新的農(nóng)業(yè)補貼改革也存在一些問題和矛盾。“目標價格”補貼的矛盾在于,從理論上講,改革的方向很對,但實際操作起來很難,甚至抬高了補貼成本;整合“三補貼”后帶來的問題是,擁有承包地的很多農(nóng)戶,都開始籌劃著提高農(nóng)地租金。
前述接近農(nóng)業(yè)部的專家分析表示,雖然“目標價格”補貼、整合“三補貼”兩類試點改革,都出現(xiàn)了一些矛盾和問題,但整個農(nóng)業(yè)補貼改革向種糧大戶傾斜、向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜、向規(guī)模經(jīng)營傾斜的大方向是對的,未來還需要積累一些試點地區(qū)的經(jīng)驗,才能對整個農(nóng)業(yè)補貼政策進行重大改革。
“普惠制”弊端
目前中央財政對農(nóng)業(yè)實施的各種補貼政策,主要都是以“普惠制”的方式實施,比如自2002年以來,相繼實施的良種補貼、種糧直補、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機購置補貼(簡稱“四補貼”),以及2004年以來,陸續(xù)推出的糧食收購價、主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策(簡稱“托市政策”)。這些政策對提高農(nóng)民收入,都起到較大的推動作用。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在2014年兩會上表示,2013年僅僅是“四補貼”,中央財政對口農(nóng)民的直接補貼就高達1600多億元。而在實施“托市政策”當中,中央財政為種糧、種地農(nóng)民,為農(nóng)村養(yǎng)殖戶,所支付的各種補貼性收入,總計數(shù)額就更為巨大。如果再加上其它名目繁多的各種農(nóng)業(yè)補貼,現(xiàn)在中央財政每年對農(nóng)業(yè)的補貼已經(jīng)超過1萬億元。
“四補貼”和“托市政策”實施十多年,目前已經(jīng)暴露出諸多矛盾和問題。“四補貼”政策存在的主要問題是,只要是擁有政策性承包地的農(nóng)民,不管種不種地,種不種糧,每一畝地,每年基本上都可以拿到90元左右的補貼。這樣造成的結(jié)果是,有的農(nóng)民拿到補貼后,轉(zhuǎn)身去城里打工了,而靠租地種糧的人,又享受不到種糧種地補貼。
“托市政策”出現(xiàn)的矛盾是,逐年提高主要農(nóng)產(chǎn)品的收購價格,現(xiàn)在國內(nèi)包括兩家在內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品價格,都比國際價格高出一大截,而儲備的糧食又由于各種原因賣不出去,導(dǎo)致國內(nèi)整個糧食市場出現(xiàn)扭曲,糧油類加工企業(yè)叫苦不迭,財政也是因此嚴重受損。
在“四補貼”和“托市政策”之外,近些年推行的農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)產(chǎn)品加工補貼、漁業(yè)柴油補貼、畜牧良種補貼等農(nóng)業(yè)政策,也出現(xiàn)各種各樣矛盾、問題。業(yè)內(nèi)較為一致的看法是,應(yīng)該及早對“普惠制”的補貼辦法進行大力度改革。
在今年的兩會上,人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶后[微博]就提出建議,應(yīng)該盡快改變“普惠制”的農(nóng)業(yè)補貼方式,減輕財政的沉重負擔,同時也讓真正種糧種地的主體能從中受益。
前述接近農(nóng)業(yè)部的專家告訴經(jīng)濟觀察報,在最近幾年兩會代表的議案、提案中,有不少都建議盡快對“普惠制”的農(nóng)業(yè)補貼政策進行改革。發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部等方面,也先后進行了大量調(diào)研,在此基礎(chǔ)上,才先后推出棉花和大豆的“目標價格”政策試點、整合“三補貼”試點、漁業(yè)油價補貼調(diào)整等政策。預(yù)計更大范圍的農(nóng)業(yè)補貼政策改革,將在2016年展開。
新改革隱憂
發(fā)改委、財政部等方面是在去年四五月,先后公布了棉花、大豆的“目標價格”補貼政策。在“目標價格”政策試點一年多后,相關(guān)部門發(fā)現(xiàn),在具體的執(zhí)行過程中,“目標價格”補貼也并不算完美,而且還存在像操作難度大、實施成本高等較為復(fù)雜的問題和矛盾。
新疆是去年實施棉花“目標價格”的試點地區(qū),政策的要求是,棉農(nóng)要到政府指定的特定機構(gòu)交售棉花,才有權(quán)利享受到“目標價格”補貼的好處。東方艾格農(nóng)業(yè)咨詢公司分析師馬文峰認為,這樣做的壞處是,政府給指定的棉花收儲機構(gòu)帶來壟斷性機會,而一些收儲機構(gòu)還可能通過對棉花壓級壓價及其他方面的尋租,來盤剝棉農(nóng)利益,甚至還使支付大量額外補貼。
馬文峰認同“目標價格”補貼的大方向,但認為現(xiàn)在相關(guān)部門出臺的棉花、大豆補貼政策,有悖于市場化改革的初衷,他建議,政府應(yīng)該只按種植面積對棉農(nóng)進行“目標價格”補貼,這樣操作起來可以節(jié)約成本,也可以實現(xiàn)充分市場化。
前述接近農(nóng)業(yè)部的專家告訴經(jīng)濟觀察報,從去年的執(zhí)行情況來看,除了操作困難、成本太高,還出現(xiàn)了棉花價格下降、農(nóng)戶和收購機構(gòu)串聯(lián)起來騙取補貼等問題。對于馬文峰提出的按種植面積補貼辦法,該專家的說法是,單純按面積、按產(chǎn)量、按銷售量,去補貼種植農(nóng)戶都會有漏洞,目前相關(guān)方面正在積極籌劃對“目標價格”補貼措施做進一步的改進。
據(jù)悉,按照發(fā)改委等方面的計劃,在對棉花、大豆的“目標價格”試點取得成功經(jīng)驗之后,下一步將對玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品種也實施“目標價格”改革,再往后,將會對小麥、水稻也推行該項政策。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風田認為,“目標價格”政策比較適用于棉花、大豆、糖等非主糧品種,而對于三大主糧,尤其是小麥、水稻兩大口糧,官方應(yīng)該持審慎態(tài)度,以免影響到農(nóng)民的種糧積極性。
與“目標價格”實施的情況不同,今年5月農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合推出的整合“三補貼”政策試點、7月推出的漁業(yè)油價補貼政策,目前都還沒顯現(xiàn)出同樣復(fù)雜的問題。不過,經(jīng)濟觀察報從山西、河南等地也了解到,現(xiàn)在擁有承包地的很多農(nóng)戶,已經(jīng)開始籌劃著提高耕地租金,以此來彌補整合“三補貼”后帶來的“損失”。
對于下一步農(nóng)業(yè)補貼改革的方向和目標,前述接近農(nóng)業(yè)部的專家補充表示,整體上,農(nóng)業(yè)補貼改革將會向種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等主體傾斜,大的目標還是以保障糧食為主;對于新的改革中還可能出現(xiàn)的矛盾和問題,將會在繼續(xù)探索新型農(nóng)業(yè)補貼措施的基礎(chǔ)上,加強政策的針對性和有效性,重點解決損害和農(nóng)民利益的主要矛盾和關(guān)鍵問題。
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