庹國柱：有必要實行“強制+自愿”的農(nóng)險新政

 　　我們的調查表明，嚴格實行規(guī)范經(jīng)營“自愿投保”的地方，農(nóng)業(yè)保險展業(yè)非常困難。而業(yè)務進展順利，參與率、覆蓋率比較高的地方，實際上是通過行政力量（例如民生工程等）“創(chuàng)造性理解和實施”“自愿保險”的積極結果。我們可以將其叫做“行政強制”。

 

　　我國《農(nóng)業(yè)保險條例》中規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險四大原則之一就是“自主自愿”，農(nóng)戶投保要自覺自愿，換句話說，不采用強制投保的方式推行農(nóng)業(yè)保險。

 

　　自愿保險難自愿

 

　　自愿保險尊重了投保農(nóng)戶的意愿，有利于農(nóng)戶根據(jù)自己的需要和偏好來選擇保險產(chǎn)品和保障水平，以及保險組織方式等。從立法的指導思想和主觀愿望來說是很好的。但近幾年的實踐表明，要完全貫徹這個原則，有一系列難題。

 

　　難題1：除了農(nóng)墾地區(qū)和為數(shù)不多的種田大戶，養(yǎng)殖大戶，大多數(shù)耕種和養(yǎng)殖規(guī)模較小，且不以農(nóng)業(yè)為其主要家庭收入來源的農(nóng)戶（下面簡稱“散戶”）對農(nóng)業(yè)保險沒有興趣。城市化不可阻擋的趨勢，使大多數(shù)村莊已經(jīng)是“空心化”，農(nóng)戶“戶主”常年不在農(nóng)村，要真的讓他們自愿投保，大部分是辦不到的。

 

　　難題2：我們的保險產(chǎn)品設計還不適應市場化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障水平很低且沒有其他選擇。按道理講，農(nóng)民可以選擇保作物和牲畜的“直接物化成本”，也可以選擇投保“完全生產(chǎn)成本”，還可以投保較高的產(chǎn)量水平，在市場價格起落的環(huán)境下，也可以有價格和收入保險的選擇。但這些選擇項我們基本上沒有，也就無法自愿。

 

　　難題3：中央補貼的保險標的種類有限，各地的農(nóng)業(yè)保險品種不多。特別是那些進行非糧棉油糖料作物種植的地區(qū)，例如種菜、種果瓜、種烤煙，養(yǎng)雞鴨、魚蝦的農(nóng)戶，因為這些種植和養(yǎng)殖種類的標的沒有中央政府的保費補貼，保險公司很少提供這類產(chǎn)品，或者有產(chǎn)品卻要由農(nóng)戶出較高比例的保險費。在這種條件下，這些種植養(yǎng)殖農(nóng)戶沒有或者很少有選擇余地。自愿不自愿都一樣。

 

　　自愿保險難以實現(xiàn)糧食的政策目標

 

　　上面所說的問題看起來只是微觀經(jīng)營中的現(xiàn)象。但更重要的問題在于，在目前自愿投保條件下，難以達到政府想達到的“增進糧食”的政策目標。

 

　　現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)保險所處的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，已經(jīng)跟20年，30年前大不一樣了。30年前，發(fā)展農(nóng)業(yè)，保證糧食的政府政策目標與農(nóng)民家庭決策目標基本上是一致的：農(nóng)民種田主要是為保證全家消費的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)供給，政府的目標是農(nóng)戶能拿出足夠的供城里人需要的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品。那時候，政府要是少給一點保費補貼，農(nóng)民投保熱情就能被調動起來。

 

　　但是現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟和社會環(huán)境變了，農(nóng)民，特別是“散戶”，不靠農(nóng)業(yè)來養(yǎng)家了，連地也不愿意種了，因為靠在城里打工的收入輕易就解決了一家人的吃飯問題。所以，農(nóng)業(yè)發(fā)展在某種意義上來說成了政府的事，現(xiàn)在，政府不僅要管城市人口吃飯，還要管農(nóng)村人口吃飯，“糧食”問題空前嚴峻。

 

　　政府拿出很多錢來補貼農(nóng)業(yè)，有包括糧食直補、農(nóng)資綜合和補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼等直接補貼，還有包括農(nóng)業(yè)保險、糧棉等保護價收購等間接補貼，加起來一年超過萬億元。據(jù)OECD發(fā)布的《2013年農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測與評價》提供的數(shù)據(jù)，2010-2012年中國政府的農(nóng)業(yè)支持總量年均為10387.86億元，足見政府在農(nóng)業(yè)方面所花的本錢有多大（且不說這個補貼數(shù)額本身的短長）。

 

　　政府拿這么多的錢來支持農(nóng)業(yè)，包括對農(nóng)業(yè)保險的支持，本意是要通過這種方式“激勵”農(nóng)民不僅繼續(xù)種好田，還要爭取持續(xù)增產(chǎn)，以保證的糧食。保證我們“碗里裝的是中國自己生產(chǎn)的糧食”。而對于農(nóng)業(yè)保險來說，多項調查表明，農(nóng)戶，特別占耕地播種面積80%的“散戶”需求很小，政府補貼也罷，不補貼也罷，他們都沒有興趣，不愿意參加。這種宏觀和微觀決策目標的嚴重背離，給農(nóng)業(yè)保險制度建設和業(yè)務推行帶來了極大尷尬。

 

　　那么我們這么用力推行農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)戶對地方政府有什么好處呢？對這些大量的散戶農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)的收入對其家庭生產(chǎn)和生活來說盡管不很重要，但保險保障畢竟可以使其在災害年份獲得基本的收入保障。這種收入保障對有些糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶來說意義更大一些。特別對種養(yǎng)大戶來說具有極其重要的風險保障作用。

 

　　當前語境下，因為有價格補貼，保險公司是有積極性的，但這似乎是“剃頭擔子—一頭熱”。供給和需求曲線不好相交。如果沒有很好的解決辦法，農(nóng)業(yè)保險要合規(guī)經(jīng)營，展業(yè)成本會越來越高，要獲得更好更快的發(fā)展，為糧食提供風險保障，“目標很豐滿，現(xiàn)實很骨感”。

 

　　“強制保險”和“自愿保險”政策在其他都有采用

 

　　農(nóng)業(yè)保險發(fā)達如美國、加拿大和日本，分別采取了自愿保險和強制保險的政策。

 

　　美國和加拿大一直實行自愿保險，直接保險和再保險的供給者，開始都是政府所屬的官方農(nóng)作物保險公司，農(nóng)民自愿投保。美國在上個世紀90年代進行農(nóng)業(yè)保險的市場化改革，直接保險的供給主體逐漸換成商業(yè)保險公司，投保仍然是采取完全自愿。但因為參與率一直不高達不到政府的政策目標，有幾年采取了“條件強制”的辦法，不參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶不得獲取政府其他農(nóng)業(yè)災害救濟和優(yōu)惠貸款等，“迫使”農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險參與率（投保面積/耕地面積）一下子上升到90%以上。但是因為農(nóng)民普遍抱怨這種帶有強制性的政策，迫使政府之后取消了這種“條件強制”政策。取而代之的是，開發(fā)了一種叫做“CAT”（大災風險保險）的產(chǎn)品，只提供50%產(chǎn)量保障的產(chǎn)品，保險費全部由政府支付，農(nóng)戶只交一點象征性的管理費（一戶50美元），以保證有足夠高的參與率，現(xiàn)在他們的農(nóng)業(yè)保險參與率保持在接近80%以上。加拿大一直采取自愿投保政策，但政府的保險費和管理費等補貼一直很高，使其產(chǎn)品有足夠的吸引力。

 

　　日本在上個世紀30年代直到1947年前的農(nóng)業(yè)保險都是實行自愿投保，但是效果不好。1947年《農(nóng)業(yè)災害補償法》頒布之后，對大部分重要農(nóng)產(chǎn)品（水稻、旱稻、小麥、牛、馬、雞、蠶等）保險，實行強制保險。從而在十分分散的小規(guī)模經(jīng)營條件下，保持了很高的參與率。達到了促進本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入的政策目的。這種強制保險政策實行至今。當然，日本也有許多農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，例如設施農(nóng)業(yè)、花卉等，都是自愿保險，但政府同樣給予財政補貼。

 

　　發(fā)展中實行“條件強制”保險政策的比較多，例如菲律賓、泰國等，只要是申請銀行貸款的農(nóng)戶，要求必須購買農(nóng)業(yè)保險。

 

　　實行“強制+自愿”保險的政策是必要的

 

　　前述分析表明，中國的農(nóng)業(yè)保險，主要的或者位的需求者是政府，第二位的次要的需求者才是農(nóng)戶。因為“散戶”們越來越自愿不種地了。對種地的風險就不會在乎。而問題是政府需要農(nóng)民不僅種地而且把地種好。政府就有必要根據(jù)這種背景和實際，適當調整自愿投保農(nóng)業(yè)保險的一系列政策。

 

　　解決農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險自愿不投保這種困難局面的途徑，除了筆者在前幾篇文章中討論的調整政府補貼結構，提高補貼水平，擴大保險標的范圍和提高保障水平之外，就是要改現(xiàn)行完全“自愿保險”為“自愿保險與強制保險相結合”的政策。

 

　　對于事關國計民生的主要糧棉油糖作物以及主要畜牧業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，實行強制投保，提供較低的（例如直接物化成本）的保險保障，同時為“散戶”補貼全部保險費（類似美國CAT保險），農(nóng)戶（特別是種植或者養(yǎng)殖大戶）如果需要較高的保險保障的產(chǎn)品，再實行自愿選擇，并要自己繳納部分保費。政府的保費補貼也實行“累退制”，保障水平選擇越高，政府補貼比率越低。這樣既解決了政府需要保險，農(nóng)戶沒有投保熱情的問題，也解決了既有投保愿望又不滿保險金額太低的大戶們的保險需求問題，還防止了過高保額選擇可能引發(fā)的道德風險事故的發(fā)生。這樣的政策調整，還有利于更好利用互聯(lián)網(wǎng)、GPS、GIS等高新技術，創(chuàng)新保險制度和產(chǎn)品。可謂“四全”其美。

 

　　另一個層面，即對于非重要的“小宗”農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，也實行自愿保險，政府只適當補貼保險費。比如20%、30%等。

 

　　總之，農(nóng)業(yè)保險的承保方式，放棄全部實行自愿投保的僵硬政策，適應農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新變化，實行“自愿保險與強制保險相結合”即“自愿+強制”的靈活政策，是很有必要的和可行的。